从WTO《政府采购协议》的修订内容中洞见“制度价值”

【政府采购国际规则之“新动向”】

从WTO《政府采购协议》的修订内容中洞见“制度价值”

■ 姜爱华

“立时代之潮头，通古今之变化。”想要绘好新时代的“政采画卷”，学习国际规则是必不可少的一环。WTO《政府采购协议》（Government Procurement Agreement，GPA）作为四大政府采购国际规则之一，其修订和发展历程为我国在政府采购政策功能、电子化采购以及防控低价采购风险等方面都提供了制度参考。

一、WTO《政府采购协议》的发展历程

早在20世纪60年代初期，关税与贸易总协定率先开始就政府采购问题进行谈判。由于各方的利害冲突很大，谈判未能取得实质性结果，只起草了一份《关于政府采购政策、程序和做法的文件草案》。1976年7月成立了政府采购的专题组，专门谈判政府采购问题。在各缔约方的共同努力下，东京回合多边贸易谈判于1979年4月12日在日内瓦签订了世界上第一个关于政府采购的协议——《政府采购协议》（Government Procurement Agreement，GPA），1981年1月1日起生效。

在乌拉圭回合谈判后期，《政府采购协议》的成员为了进一步扩大政府采购的开放程度，开始就新的政府采购协议进行谈判。1987年2月2日，协议的缔约方对1979年的《政府采购协议》进行了修改，自1988年2月14日起开始实施。1993年12月15日，各缔约国在乌拉圭回合上又就制定新的《政府采购协议》达成基本意向，最终形成了关税与贸易总协定乌拉圭回合《政府采购协议》，即之后所称的世界贸易组织的《政府采购协议》。

《政府采购协议》于1994年4月15日在马拉喀什签署，于1996年1月1日正式生效实施。

经过近15年的谈判和协商，2012年3月，世界贸易组织政府采购委员会召开会议，颁发了WTO《政府采购协议》的新文本和各方新一轮出价，标志着其日趋走向成熟。2012年版WTO《政府采购协议》对原有《政府采购协议》文本进行了简化与优化，并在市场准入上进一步扩大了采购实体的覆盖范围，囊括了从部级到其他专门机构的更多政府部门，以及新的服务和其他公共采购活动。2012年版的WTO《政府采购协议》已于2014年4月6日开始正式生效。

二、2012年版WTO《政府采购协议》的修订内容

（一）关于总则部分的修改

1.新版WTO《政府采购协议》在序言中对WTO《政府采购协议》条款的修订目的进行更新，增加了对透明度、灵活性、防腐败等方面的要求，对于各项条款进行了更细致的规定，并鼓励使用电子手段进行采购。

2.增加了“定义”条款，即新版WTO《政府采购协议》第1条，对其文本中出现的各种概念性名词进行解释。对其条款中出现的“商业性货物和服务、委员会、建筑服务、国家、电子反拍、以书面形式或者书面的、限制性招标、措施、常用清单、意向采购公告、补偿、公开招标、采购实体、合格供应商、选择性招标、服务、标准、供应商、技术规格”等易混淆的概念进行澄清，使公众更清晰了解WTO《政府采购协议》的内容。

3.将1994年版本中的第1条“协议的适用”和第2条“合同价值估算”合并为第2条“适用范围”,扩大了采购范围。增加了货物服务不适用事项的具体描述，使得协议所适用的范围标准更加明确。同时对附件中所应列明的信息进行了规定，给各采购实体提供更清晰的内容。

4.新版本将原版的第23条“本协议例外”提到前面，作为第3条，未作内容变动。

5.新版WTO《政府采购协议》将原来的第3条“国民待遇和非歧视”与第4条“原产地规则”合并，增添“电子手段适用”“采购的进行”“补偿”等新原则，作为第4条“一般原则”。这三条原则为WTO《政府采购协议》的实施提供了全新的标准，增加了电子采购方式，注重对防腐败行为的规范，同时由原来可提供补偿交易变为禁止各参加方实施补偿，更注重公平的实现。

6.新版本第5条为“发展中国家”，对给予发展中国家的特殊和差别待遇进行了进一步规定，增添了对发展中国家在加入WTO《政府采购协议》后过渡期的规定。

7.新版WTO《政府采购协议》提出，为发展中国家加入WTO《政府采购协议》过渡期，这五款均对发展中国家在加入WTO《政府采购协议》后在过渡期内如何适应国际规则作了详细规定。

（二）关于实体性及程序性相关条款的变更

1.增添了第6条“关于采购制度的信息”，对各国应对WTO《政府采购协议》条款的变化作出法律法规制度的修改进行规定。

2.新版WTO《政府采购协议》的第7条“公告”，包括“意向采购公告”“摘要公告”“计划采购公告”三部分内容。对各公告的发布方式均提出可用电子化方式发布；第7条公告的内容对采购过程中关于信息的发布作了详细规定，新增的使用电子化信息的方式，对于促进各供应商采购信息的获得提供了便利。

3.增加了第8条“参加条件”，即采购实体对参与采购的供应商所必须具备的条件进行规定，以保证供应商具备承揽相关采购所必须的法律和财务资格，以及商业和技术能力；新版WTO《政府采购协议》将原版第8条“供应商资格”与第10条“选择性招标”合为新版WTO《政府采购协议》第9条“供应商资格”。同时新增第3款“常用清单”，采购实体可以设立供应商常用清单，邀请有兴趣供应商申请进入该清单。

4.将原版第6条“技术规格”与第12条“招标文件”合并为新版第10条“技术规格和招标文件”，对货物或服务的技术规格提出更细致的规定，同时新增了环境保护的要求；第10条第7款中增加了对电子手段采购的规定；另外，第10条中关于于招标文件的要求，对于招标文件有修改的要求时， 修改条款对供应商在提交招标文件时给予更规范细致的要求，保障采购过程中每个阶段的顺利施行。

5.将原版第11条“投标与交货期”更名为“时限”，仍为新版第11条。新版第11条增添了对电子采购提交投标文件最后期限的规定。

6.将原版第14条对谈判程序的要求作了简化整合，更新为新版第12条“谈判”，删掉了原版中“有关对标准及技术规格的修订，应以书面形式通知所有参加谈判的供应商”。

7.将原版第15条“限制性招标”更新为新版第13条，名称不变。减少了原版中工程服务的限制性招标要求。

8.增加了第14条对“电子反拍”采购程序的要求。

9.新版WTO《政府采购协议》第15条“投标文件的处理与合同授予”对原版第13条进行整理，增添了保密性要求。另外，对投标书的提交删掉了原版中“允许使用电传、电报或传真”的要求。

10.在合同授予阶段，对于价格异常低于其他投标价格的投标，可以进行审查，从而避免不合理竞争的发生。

11.新版WTO《政府采购协议》第16条“采购信息的透明”对原版的透明度要求作了进一步细化，将原版第17条“透明度”和第18条“采购机构的信息提供和审查义务”以及第19条“缔约方的信息提供与审查义务”中部分条款进行合并。包括“提供给供应商的信息”“授予信息的公布”“文件、报告和可查踪电子资料的保存”以及“统计数据的收集和报告”四部分内容。对于“授予信息的公布”，增添了对使用电子媒体上发布公告的要求。

12.新版WTO《政府采购协议》增添“文件、报告和可查踪电子资料的保存”条款，同时增加对电子方式公布公告的要求。

13.增添第17条“信息披露”，对信息的保密性、信息发布的公平性作了要求。

（三）关于争端解决以及各参加方的国内法律制度调整

1.新版WTO《政府采购协议》第18条“国内审查程序”是对原协议中的第20条“投诉程序”进行的修改，增添了初次审理的要求，以保证审查程序的公平性。

2.增添了第19条“适用范围的修改和更正”，对于提议的修改和修订进行了规定。包括“修改提议的通知”“对通知的异议”“磋商”“修正后的修改”“修改的执行”“便利解决异议的仲裁程序”“委员会的职责”几个部分。

3.有关适用范围的修改和更正。

4.新版WTO《政府采购协议》第20条为“关于磋商与争端解决”的过程。对于磋商解决参照的标准进行细致化规定。

5.新版本第21条中关于“机构”的要求，对委员会应履行的职责进行了细化。

6.新版WTO《政府采购协议》第22条的“最后条款”中，增添了对可持续采购及安全标准的要求 。

三、 WTO《政府采购协议》修订对我国的启示

WTO《政府采购协议》对我国政府采购提供了许多制度上的参考，主要分为三个层次。首先，政府采购制度要有助于实现社会政策目标。无论是《政府采购协议》新版本增加了防腐败的要求还是其对发展中国家提供的过渡政策，均表明可利用政府采购促进社会政策目标的实现。其次，要推动电子采购技术的发展。电子采购已经成为全球公共采购的趋势，作为旨在提高采购效率的电子采购的推广必将推动政府采购制度乃至公共采购制度的更快发展。最后，防止投标人“异常低价”投标风险。“异常低价”投标使采购人面临很大的供应商违约风险，因此，应给予高度重视，并在未来的政府采购制度设计中，给予采购人充分的审核以及否决“异常低价”投标的权利。

（作者单位：中央财经大学财政税务学院）

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