放眼域外，看凭单制如何应用

【凭单制争鸣】

放眼域外，看凭单制如何应用

凭单制的思想发轫于20世纪50年代的美国，于20世纪80-90年代在西方国家的政府改革中得到了广泛应用。美国、荷兰、英国政府在教育、保育、老年人医疗服务、低收入群体住房援助等公共服务的购买中都采取此种方式。广义来分，凭单制度主要包括三种形式。第一种，就是明确的凭证，物理性的“代金券”。凭“代金券”服务提供者从政府机构那里换取现金。第二种是隐形式凭证。消费者从若干指定供应商中选择其中一家，进行登记后，由政府直接向该服务提供者付款。第三种形式是偿还性凭证，由政府替用户偿还服务支出。一般是通过税收制度体现。从用户的角度来看，这三种形式都是消费者选择供应商，政府为服务提供资金。“凭单制”在不同的国家和地区，以不同的方式不同程度地使用着，而其用途主要集中在住房、教育（小学和中学），儿童保育（托儿所教育）和老年人护理方面。

“凭单”租房

住房券（英文：Housing Voucher）是指在租赁住房上使用的代金券。向低收入或有困难的家庭提供住房援助是凭单制运用很广的领域。该领域的住房券不是将低收入家庭统一聚集在某一或某几个大型住宅区，而是为他们提供参与选择住房市场的机会。住房券的额度由住房券使用者工资、家庭规模以及当地住房市场条件等之间的百分比来决定。住房券使用者可以用该券来支付租金。例如，20世纪70年代中期美国政府为大约200万个低收入家庭提供代金券，200个城市的总费用为212亿美元。

美国在1970年进行“实验住宅津贴方案”（Experimental Housing Allowance Program），简称“EHAP”，研究项目之一为比较住房券和政府直接提供住房之间的效果差异。以匹茨堡市为例，1974年，两室一厅的住房，若是由政府提供，一年的金额为4155美元；但是相同的住房若以住房券的方式由市场提供，其一年的成本为1869美元，这个价格仅仅是前者的45%。就该案例而言，住房券的使用会降低政府的财政支出。那么该方案可以有效改善低收入者居民居住条件吗？依照住屋修缮记录资料显示：该市有32%-38%的居民住宅有进行整修以期达到政府所规定最低住房标准。但是这些房屋整修的规模很小，平均的修缮费用仅为16美元。尽管住房券赋予了低收入群体自主选择居住地的权利，但他们仍然聚集在邻近的区域，居住隔离的现象并没有被打破。

“凭单”择校

教育券（英文：School Voucher）是美国经济学家米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）提倡的一种政府教育补贴制度。与直接给公立学校发放教育经费不同，政府向家长发放教育券的主要目的在于，维持政府对教育领域补贴的同时，在教育体系中引入市场竞争机制，从而提升教育质量。政府向家长发放教育券，家长可以自由选择教育质量更高的学校（既可以是公立学校也可以是私立学校。）家长用教育券支付全部或部分学费，学校有权收取教育券以外的费用，有关费用由市场机制决定。学校收到教育券后，凭券向政府兑换现金。美国最早是在高等教育中采用教育券，包括各种助学基金、教育贷款、学费税收豁免等，后来逐渐推广到中小学。与传统学校相比，教育券不只改变美国政府补助学校的方式，更重要的是大幅改变学校经营的型态。首先，美国长久以来都是地方、州或联邦政府直接补助学校，但是教育券补助的是学生。其次，一般学生就读的学校是依居住地分配，教育券允许学生选择学区内、或是全州内任何一所学校就读，不受居住地限制。此外，传统学校之前是不会担心学生人数不足的，因为学生是由政府分派的，教育券给予学生或家长自由选择权，学校经营基于市场需求，迈向多样化，而经营成败的关键在于吸引学生数量的多寡。最后，过去政府很少补助私立学校，推行教育券后，某些州政府允许学生以教育券充抵学杂费就读私立学校，也就是说允许政府补助私立学校，大大提高了私立学校与公立学校之间的竞争。

教育券在美国的争议非常大。反对者认为这种项目会消减政府对公立教育的支出，学生家长“用脚投票”引入的竞争并不能提升公立学校的表现，而且由于很多私立学校是教会学校(religious school)，这种项目变相地用政府资金支持了宗教发展。除了美国，从世界范围来看，荷兰、丹麦、瑞典、智利等国家在教育领域也采用类似的制度。

“凭单”托儿

育儿券（英文：Childcare Voucher）是指政府分发给可享受“儿童保育福利服务”的家庭用于幼儿托管（护理）的服务抵用券。政府通过该项公共资金来平衡公立和私立幼儿托管机构中每个儿童的资金使用水平。政府的补贴既包括营利性、非营利性的社区日托机构，也包括家庭形式的日托班。育儿券以税收抵免的形式多用于欧洲国家。这项福利的关键在于加入代金券的金额不计入税收或国家保险。以英国为例，英国政府规定，在英国工作并纳税的居民，有权利通过自己的雇主申请每周55英镑（不论家中有几个孩子，每月243英镑，每年不超过2916英镑）的免税育儿券，用于支付15岁以下子女的育儿养护费用。对于每人年薪不超过4.4万英镑的双薪家庭，仅育儿券一项，每人每年可以节省将近933英镑的育儿费用，夫妻总共可以节省将近1900英镑。

育儿券能够支付任何第三方的受政府认证的托儿所、幼儿园或个人家庭保姆等服务费，因此家长们有足够大的自由选择空间。按照目前的情况，育儿券通常有印刷版和电子版两种。印刷版的类似于支票，雇主在开具育儿券时会将收款人（或机构）标注在票面上，因而不能撤消或更改。相比起来，电子版的育儿券并不标明收款人信息，家长能够自由选择支付对象。对于没有工作或自雇职业者，政府也有配套的托儿津贴。

“凭单”养老

养老看护券（英文：Care for the Elderly Voucher）被用于老年人的长期护理。欧盟等国的政府通常采用养老看护券的方式资助长期致力于为老年人提供护理的机构，既包括为老年人治病护理的疗养院，也包括为老年人提供住所的养老院。它是根据居民人数直接支付给机构的隐性代金券，或者偿还居民支付的部分费用的报销凭证。比起机构护理，如今更多的老人倾向于家庭护理的模式。因此各国政府的护理援助资金也将私人护理纳入其中。1995年德国实施强制性长期护理保险，只允许用户从护理服务（保险使用者可自行选择一个居家或者机构服务单位，该项服务不由政府指定）和现金福利（Income Supplement）中二选一；1997年法国推出养老护理券允许用户选择不同形式的护理，其中包括雇用私人护工；1999年芬兰也引入“非正式照顾者津贴”，允许养老券拥有者雇用私人看护，并且该津贴直接支付给私人看护。

养老护理券使用效果如何？以德国为例。德国实施的长期护理保险，开放了护理市场。允许用户选择“居家护理”“机构护理”或者“现金福利”。开放护理市场的一项重要目的是尊重老人的选择权。在2004年—2008年，德国挑选了7个市县进行了一项关于“看护老人服务”的实验，实验有三种福利方式供老年人选择。第一是直接提供护理服务；第二是直接支付现金给老人；现金的金额为第一种直接提供护理服务价值的一半。第三是个人预算凭单制，（这其中既包括“现金支付”中尊重消费者自主权的精神，又提供第一种直接提供护理服务的价值。）该项试验规定，“个人预算凭单制”方式只能用于采购服务，但不限于长期护理保险内签约提供服务的单位。实验结果表明，比起第一种，直接提供服务的方式，“个人预算凭单制”能够让被照顾者获得更多来自不同护理机构或私人护理的看护和照顾；但与第二种直接支付现金给老人的方式相比，“个人预算凭单制”并未在看护效果上有更优质的表现，且整体支出却比现金支付昂贵一倍。有专家指出，德国强制性长期护理费用采取包裹式定价，并未根据不同服务所需的时间进行差别式定价。这样导致的结果是服务提供者倾向于越来越短的时间完成护理任务，服务过程也会倾向于机械性而非人性化。同时，选择“直接提供护理服务”选项的老人，被服务的内容是固定的。因此，大部分受顾人会选择“直接支付现金”这一选项。此外，该实验结果还显示，大部分选择“直接支付现金”的受顾人，其护理费用并为支付给护理机构，而是支付给家人，由家人对其进行看护。

此外，21世纪初，养老券在我国的北京、上海等地也早有应用。

“凭单”创新

凭单制不仅用于教育、养老等领域，还被一些欧洲国家用于鼓励中、小、微企业创新的政策中。创新券（英文：Innovation Voucher）是指，由政府发放，中小企业可凭此券向研发机构、咨询机构、教育机构等单位提出咨询或换取专业知识的要求，这些机构凭券可向政府兑换现金。自荷兰推行该项制度以来，爱尔兰、英国、加拿大、比利时、新加坡等国也纷纷效仿。尽管各国规定有所不同，但目标均以支持中小企业发展为核心。

荷兰的创新券源于2004年的“领航计划”（Pilot Project），该计划为中小企业提供了1100份创新券。2006年该项计划转变为常态性计划。负责荷兰创新券的机构名为SenterVovem，目前每年提供6000份创新券，其中大型创新券（Large Voucher）和小型创新券（Samall Voucher）各3000份。大型创新券的价值金额为7500欧元，小型创新券的价值金额为2500欧元。每一企业仅可获得一次小型创新券，大型创新券则不限次数。且对于同年同时取得两种创新券也没有限制。取得创新券后的中、小企业可用于向咨询机构咨询、学习、培训，借此获得研发创新产品、产品制造流程或服务的相关知识。据悉，申请创新券的企业需符合以下条件：须为荷兰登记，并符合欧盟定义的中小企业；非生产或买卖农、渔等水产养殖产品；非运输生产业；申请大型创新券的企业，必须在过去三年内获得政府补助总金额低于95000欧元，申请小型创新券的企业，必须在过去三年获得政府补助总金额低于97500欧元；申请创新券的企业没有同任何咨询、培训机构订立协议，且创新券不得转让。

综上所述，凭单制可以理解为一种“公共服务券”，其在国外的住房，教育（小学和中学），儿童保育（托儿所教育）和老年人护理等领域也早有应用，这些经验做法值得我们学习和借鉴。美国纽约城市大学巴鲁克学院教授萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》（Privatization and Public-Private Partnerships）一书中写道，凭单制的优势在于把消费者转变为安排者，通过消费者的自由选择使那些无法精确描述的服务获得满意的标准，可以说凭单制的应用有着独特的优势。然而，其应用也有一些问题和缺陷。许多公共服务不是简单的“购买商品”。购买商品前消费者也许会通过商品信息的比对后做出选择。相反，凭单购买服务则是需要先“体验商品”，消费者只能在使用过程中发现服务的优劣。许多公共服务的消费成本是很大的，老年人看护就是就是很好的一个例子。在选择服务提供商之前，消费者很难对其做出明智的判断，这就需要政府认证供应商和指导用户选择方面发挥作用。虽然这种方式影响了“凭单制”带来的竞争机制，但政府提供的信息可以带来更明智或者说更具竞争力的选择。此外，“凭单制”往往有固定的限额，禁止补足支付。部分观点指出，这一规定是不公平的。首先，消费者自己补交额外费用，可以使产品或服务差异化。消费者有权利通过自己支付超出额定服务外的部分费用可以使服务迈向更高质量，这样能够更好发挥“凭单制”的优势；其次，如果“凭单”提供统一的支付水平，供应商会有动机筛选凭单消费者。如教育领域中“教育程度较低”和“教育程度较高”；保育领域中“残疾儿童”和“正常儿童”；养老护理中“病情严重老人”和“无生病老人”等消费的服务成本是不同的。对于供应商来说，同样价值的“券”当然会选择消费成本低的消费者，即选择容易服务的或唾手可得的消费者。因此为了缓解这一潜在问题，部分观点认为“凭单制”可以引进差异支付结构。

（昝妍编译）

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