立足高站位 迈向高质量

编者按：

围绕“深化改革推动政府采购向高质量发展”主题的2018中国政府采购峰会日前圆满落幕。来自中央及地方政府采购相关部门、单位的代表和专家在会上广泛交流改革经验，分享改革成果，为深化政府采购制度改革献计献策。本版特刊发相关演讲摘编，以飨读者。

清华大学公共管理学院教授于安

立足高站位 迈向高质量

政府采购制度设计站位要高

《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）自2002年颁布以来历经了17个年头。随着改革的深入，政府采购的作用比过去更广、更大了。现行《政府采购法》难以满足实际采购操作的需要。

政府利用市场提高行政效率的若干制度和作法，都是在政府采购制度的基本原则和基本理论上基础上延伸发展的，包括政府特许经营、政府购买服务、政府和社会资本合作（PPP）等。政府采购是政府利用市场提高行政效率的基础形式，是政府扩大市场作用和提高政府运行绩效的初级形式。在这样的背景下政府采购的基础性制度作用就非常明显了。因此，能够把政府采购相关的制度设计好、实施好，不仅是涉及到政府采购本身的问题，而且还涉及到政府提高整体绩效水平和提高政府利用市场的能力的标志。

中共中央 国务院在2018年9月1日制定的《关于全面实施预算绩效管理的意见》，是一个提高政府效率的重要文件，政府采购对于实现这个文件规定的目标是非常重要的方面。通过利用市场效率机制提高政府的治理水平和治理能力，就需要一套新的规则体系，我们把这个体系描述为“新行政法”。《关于全面实施预算绩效管理的意见》，可以看作是新行政法中国议题成立的一个标志。

政采高质量发展要以高质量制度为基石

2018年11月党中央深化改革委员会通过了《深化政府采购制度改革方案》，由此打开了政府采购制度进入系统性调整的窗口期。这个改革窗口期，是一个将集聚各方智慧构造适应新时代需要的政府采购制度的时间段，是一个构造高质量制度的时间段。为了构建高质量的政府采购制度，以下几方面的改革是必要的。

第一，关于政府采购的责任主体。之前，政府采购制度的责任主体是双塔制度。所谓双塔制度是指，采购人和集中采购机构分别承担政府采购一部分责任。制度设计之初，是为了采购人和集中采购机构这两大机构相互制约以防止和限制腐败。但是从后来的实际情况看，双塔制度是需要调整的，因为它使责任的完整性和优先性不甚明确，经常会出现采购责任的不确定状态。因此，应当明确和提高采购人的主体责任，使采购人能够在承担责任上处于优先的甚至主导的方面。实行这一改革的主要考虑是根据预算法进一步强调采购人在预算管理中的地位和责任。

第二，关于集中采购代理机构的竞争性。集中采购机构本来是一个法定代理机构，它的工作对象和职责基本上是法定的。如果责任主体的结构做了调整，那么集中采购机构的地位也就需要进行相应的调整。根据中央的政府采购改革方案，集中采购机构应当进入采购代理市场和参与代理市场竞争。集中采购机构原来的职责具有法定性质，有一定程度的垄断性质，这次将进行必要的改革，改革的具体形式可以进行更进一步的研究。

第三，关于政府采购的决策。现行的政府采购决策制度过于突出专家的作用。如果以后强调采购人的政府采购主体责任，那么法律原来的设计的决策结构就要改变。在将来的决策结构里面，首先要确定和提高采购人在采购决策中的作用，其次要对专家的作用提出更规范性的要求和条件。

第四，关于采购交易的效率。现行制度的原理是依靠竞争保障和提高效率，或者依靠竞争达到物有所值。但是由于竞争条件的限制，现在通行的竞争形式并不一定会带来效率，将来的制度要考虑如何合理地使用竞争机制。竞争制度的合理程度，要根据我国政府采购市场的供给能力以及政府对市场的利用能力来确定。应当根据这一原则，来确定竞争在政府采购交易过程中的范围、内容和方式。

第五，关于公共政策在政府采购中的作用。公共政策在现行《政府采购法》中处于从属的位置，有一定的模糊性和不确定性也比较低，当初立法的时候更强调竞争的经济技术因素。经过这么多年的实践，现在已经有条件总结经验，把公共政策在政府采购决策中的地位和作用规定地更明确。公共政策主要用于处理采购决策中的非经济技术因素，包括贸易政策、科技政策、环境政策和中小企业政策等。

第六，关于对政府采购市场的规制及其纪律。为了提高市场对政府采购需求的供给能力，我们必须提高对政府采购市场的监管水平，使有效供给的市场可靠性建立在规范性基础之上。对政府采购市场的规制的主要方面，包括供应商的资格管理、正当竞争的行为管理和合同履行的诚信管理等。

政府采购市场供给的高质量

在政府采购制度建立之初，我们对市场供给的期待大致体现为两个方面：第一，通过集中采购通用品形成低于市场平均价的优惠价格，这是基本的期待。这样考虑的根据，是人为规模采购可以取得政府自供给所不能取得的效率。但是从后来的情况来看，集中采购并没有在很多场合都能够取得低于市场平均价的收益；第二，还有一个更高的期待，那就是依托政府采购的稳定市场，提高企业的创新能力和生产率，最终把企业的效率传导至政府采购的供给效率上来。依靠企业创新的低价优质供给理想，现实中是很少见到的。例如，这么多年我们采购了那么多的电脑和汽车，本来是可以培育出好的电脑和汽车制造商，可以现实给予的回答是失望比期望要多。对此我们需要很好地考虑一下，为什么政府采购与培育优质企业之间的关联那么低。所以我们今天利用制度系统调整的窗口期，来认真考虑政府对市场的有效利用问题，以提高实行政府采购的市场效应和制度作用。

总体上说，政府采购是利用市场效率达到提高财政资金使用效率的手段，达到物有所值的经济目标。实现这一经济目标的途径，是通过招投标等竞争方式形成定价机制。这一考虑的假设是，经过竞争选择的供应商就是最优秀的供应商，经过竞争形成的价格就是最合理的价格。这样一来，就把竞争的程度与实现政府采购基本目标划等号了。问题在于，制度设计与制度落地是有距离的，利用市场竞争机制是有条件的。这里的条件，包括市场供给能力、市场的秩序化程度和市场竞争的可能程度。

通过竞争达到物有所值经济目标，在具备条件的理想状态下也许是可以成立的，但是在具体操作中条件不具备就不能完全实现。任何市场竞争都是有成本的，如果不适当地利用竞争机制，盲目地扩大竞争适应范围，采购成本不但降低反而会提高。因此，利用竞争机制，必须考虑成本与效益之间的比例关系，考虑在全生命周期中的成本与效益之间关系的变化，考虑制度宗旨与实现条件之间的关系。支持这些条件的基本因素有社会因素和技术因素两方面。如果社会因素实现不了，就应当更多地考虑技术因素，目前主要是信息技术。

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