在稳步前行中显“担当”

在稳步前行中显“担当”

——专家解读2017年我国政府采购情况

■ 本报记者 杨文君

根据财政部最新消息，2017年政府采购简要情况已经发布，多项数据“折射”出了我国政府采购的改革成效，引起了业界的广泛关注。那么，2017年的政府采购数据较之以前都发生了哪些变化？其背后的原因又是什么？如何保障财政之舟行稳致远？对此，本报特邀请了几位政府采购专家作以详细解读。

采购结构实现再次“飞跃”

在今年财政部公布的数据中，其一大亮点就是服务类采购规模占比首次超过货物类，政府采购支出结构发生重要变化。数据显示，货物、工程、服务采购规模占全国政府采购规模的比重分别为24.9%、47.4%和27.7%。对此，上海国家会计学院政府采购与绩效管理研究中心主任章辉向记者介绍到，这是政府采购结构变化的第二次“飞跃”。据统计，早在2005年，工程类采购占比第一次超过了货物类采购占比，这是政府采购结构变化史上的第一次“飞跃”。从实践角度来看，自《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）2003年实行以来，第一次“飞跃”用了3年的时间，第二次则用了13年的时间，可见这次“飞跃”的来之不易。在2012年以前，服务类采购占比在7%—8%的区间内浮动，呈现出一种停滞状态，而此后则以“小步快跑”的方式稳步向前。这从侧面反映了我国治理现代化、政府职能转变、简政放权、以及事业单位改革等方面的成效。未来，伴随着各项改革的推进，可能会出现第三次“飞跃”，服务类采购占比将可能超过工程类采购的占比，而这一天到来需要的时间将还会更长。

“知其然，还要知其所以然。”政府采购支出结构发生重大变化的原因又是什么呢？天津外国语大学涉外法政学院副院长焦洪宝给出了自己的一番看法。“服务类政府采购数额的激增，说明政府在花更多的钱购买服务，一方面这是政府提升自己政务管理水平的需要，还有一方面我感觉政府是在通过政府采购大量购买公共服务。比如社会养老服务、低保人群的医疗保险服务、面向社会的公共法律服务等，政府在民生工程上所作的一些工作，通过政府采购来执行，就会体现为服务采购数量的增加。同时，现代化的政府会越来越多地将传统的政府管理职能中可以交与社会供应商提供服务的部分通过政府采购的途径进行服务外包，这样也会把传统的政府人员等直接预算支出变成服务采购。这也可能是服务类采购规模迅速增长的重要原因。例如因为公车改革、削减聘任制劳务人员，就需要把仍存在的需求变成运输服务采购和按人月计算的社会劳务团队的服务采购。在美国，其国防预算支出中的50%以上都是通过政府采购花掉的，很多设备研发、军事物流运输事项都交给了社会供应商由他们提供服务。在一定程度上，如果专业化的社会服务能够带来更好的效益，那么服务类政府采购数量将会继续增长。”焦洪宝表示。

上海市政府采购中心副主任徐舟补充到，早在十多年前，上海市的政府采购结构变化就体现出了这种趋势，即服务类采购规模持续增长，目前，上海市政府采购中心的服务类采购规模所占比重已达到80%以上。以前很多人可能认为政府采购就是买一些办公用品，早期各地的集中采购目录也都侧重于货物类采购，但是随着政府采购改革、政府购买服务改革（政府职能转变、推进服务外包）的深入，以及我国经济结构的转型升级，这一现象得以改变。

采购方式更加灵活

政府采购在“升级”，采购方式也需要更加灵活多变。

今年的统计数据还显示，分散采购规模达到了11335.7亿元，占全国政府采购规模的比重为35.3%，占比较上年提高7.9个百分点。章辉告诉记者，政府采购管理的职能在逐步归位，分散类采购占比在增长，这标志着采购人拥有了更多的自主权，从2015年、2016年和2017年的数据对比看，分散类采购占比增长的幅度分别为5.5%、6.7%和7.9%，呈现出了一种加速提升的态势，这说明政府采购走向了权利和责任的匹配，也就是“谁采购谁负责”，而财政部门的职责是监管，不是代替采购人做决策。

对此，徐舟则从集中采购目录和限额标准的调整方面解释了分散采购占比增长的原因。“集中采购和分散采购的占比情况主要是靠集中采购目录和采购限额标准来调节的，《政府采购法》规定，政府采购实行集中采购和分散采购相结合的方式。早期，大家对政府采购不太了解，所以更多的是运用集中采购，但是随着政府采购改革的日益推进，各方当事人的政府采购意识不断提高，集中采购的比例开始下降，而分散采购规模得以上升，二者此消彼长，这是近几年的一个趋势。在去年的全国政府采购会议上，财政部党组成员、副部长刘伟提出，要加强政府采购简政放权改革，其中一项改革措施就是大幅提高分散采购的限额标准。我们可以看到，今年各地分散采购限额标准都在提高，许多都是成倍增长，比如，上海市以前的货物和服务分散采购限额标准是20万，今年就提高到了50万，有些地方的分散采购限额标准甚至提高到100万。这与发达国家政府采购发展的轨迹也是相似的，他们也经历了从高度集中到集中与分散相结合再到分散采购占主导地位这样一个过程。我个人的观点，今后除了通用性的产品和服务、以及需要落实政府采购政策功能或者有重大社会影响的项目实行集中采购以外，其他项目都可以逐步实行分散采购，以贯彻落实政府采购简政放权、发挥采购人主体作用等改革要求，并提升采购效率。”徐舟指出。

此外，南京审计大学副校长裴育还提到了分散采购增长的另外一个原因，即随着我国电子商务的快速发展，电子政务也随之得到发展，线上政府采购的推广与应用，对于分散采购具有较大的推动作用，如，京东政采、机票政采、政采云等等。因此，未来分散采购的规模可能会越来越大。

针对上述观点，中国人民大学国家发展与战略研究院、公共资源交易研究中心教授王丛虎也代表部分人表示了担心，如果分散采购规模不断扩大，并越来越占据着主导地位，那么对于这些分散采购如何进行有效监管？会不会失去“控制”？这就涉及政府采购“放管服”改革“度”的问题。

政府采购规模稳步提升

数据显示，2017年采购规模达32114.3亿元，同比增长24.8%，占全国财政支出和GDP的比重分别为12.2%和3.9%，较上一年分别增长了1.2%和0.4%。从这些数据不难看出，我国去年的政府采购规模，无论是绝对数量还是相对数量，都呈现出了稳步提升的态势。

从绝对数量的变化来看，裴育指出，政府采购规模的持续扩大与我国财政支出规模持续扩大密切相关，同时与加强政府采购预算管理也有较大关系，因为《政府采购法》和《中华人民共和国预算法》都明确规定，各部门在编制预算时应将各类采购纳入采购预算，在预算执行中，加强政府采购预算监督管理。因此，政府采购规模持续快速增长就在“意料之中”了，并且还将随着我国各级财政支出规模的增长而继续上升。

除此，徐舟认为，政府采购规模的扩大也离不开政府采购制度改革的不断推进以及采购人依法采购意识的增强。政府采购政策法规明确了应采尽采、依法采购、不得规避政府采购等方面的内容，在全面依法治国和全面从严治党的大环境下，采购人“按规矩办事儿”的意识不断增强，财政、审计、监察等监管部门监督执法的力度也越来越大。伴随着政府采购改革的深入人心，越来越多的采购人主动要求实行集中采购、主动将一些非政府采购项目纳入政府采购的管理当中或者参照政府采购执行。这些都是我国政府采购规模进一步扩大的原因。

对于相对数量的变化，章辉这样告诉记者，从2014年以来，政府采购占GDP的比重每年都提高0.4%，政府采购相对规模稳步提升。要知道政府采购具有双重属性，即政府属性和市场属性。由于它的政府属性，政府采购承载着政策功能落地的责任，政策功能发挥得怎么样和政府采购的规模有很大的关系，规模越大，其政策功能发挥就越有效。然而，政府采购支出占财政支出比重却只有12.2%，虽然有提高，但与欧盟国家的30%相比，我国政府采购规模仍有拓展的空间。

政府采购展现责任与担当

政府采购作为财政体系的重要组成部分，其身上肩负着“齐家治国”的责任，是经济发展中不可小觑的因素。

去年的政府采购规模已经超过3万亿元，其对实体经济的推动作用不可忽视。裴育指出，我国当下各类政府支出规模已经占GDP总量的近40%，可以说是拉动我国经济增长的最大经济体，政府采购支出对我国实体经济的影响可想而知，其对实体经济具有直接拉动效应，无论是货物类采购，还是工程类采购或服务类采购，均是实体经济的重要客户。因此，随着快速增长的采购规模，相信其对实体经济的效能一定是积极的。

当谈及政府采购对实体经济的推动效应时，王丛虎告诉记者：“这正是公共采购和私人采购的区别，规模上去了，作用不言而喻，政府采购实际上作为一种消费，也是拉动经济增长的三驾马车之一，其规模的增长必定拉动经济增长。比如，当经济不景气时，老百姓的消费支出少了，政府采购支出可以增加来扩大公共消费，这也在一定程度上促进经济的发展。从这方面来讲，我们就更要注重公共政策的执行和落实情况，比如说政府采购政策功能的发挥。”

对于政策功能的落实，政府采购理应“当仁不让”。本次财政部发布的数据还显示，绿色采购范围进一步扩大，如，新增“以太网交换机”“摩托车”“投影仪”等9种优先采购节能环保产品。全国强制和优先采购节能产品规模为1733亿元，占同类产品采购规模的92.1%。全国优先采购环保产品规模为1711.3亿元，占同类产品采购规模的90.8%。另外，全国政府采购授予中小微企业合同金额为24842亿元，占全国政府采购规模的77.4%。其中：授予小微企业的合同金额为10869.9亿元，占授予中小微企业合同金额的43.8%。这些数据恰恰印证了政府采购对节能环保、引导市场产业结构调整、鼓励创新，促进中小企业参与竞争等方面的正面贡献。

面对可喜的成绩，我们看到了政府采购的责任与担当，但是也仍有很多有待改善的地方。章辉建议，政府采购要适应绩效管理，十九大报告对财税改革提出了实施全面绩效管理的要求，今年9月1日，中共中央、国务院下发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，对此，政府采购要有一个指标体系来反映政府采购绩效的实现情况，回应社会关切。另外，要加快启动《政府采购法》的修订工作。《政府采购法》颁布以来已经有15年了，国内国外的情况都发生了很大变化，也存在很多问题，如，对代理机构的管理不足，政府采购政策功能的发挥仍有提升空间，这都需要一个全面的回顾和总结。

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