政策持续是政策功能效果发挥的动力

【聚焦政府采购政策功能评价⑩】

政策持续是政策功能效果发挥的动力

■ 章 辉

不断优化的政策持续，可以成为政府采购政策功能效果发挥的动力之源。根据2003-2015年我国政府采购政策功能效果评价的评分结果，政策持续部分应得分为10分，评价得分为4.28分，得分率为42.8%，成为评价板块中得分率最低的部分。表明我国政府采购在政策设计方面不能提供稳定的政策预期，并进而影响采购当事人的政策认知，从而不仅是当期政府采购政策功能效果发挥的“掣肘”，而且是未来政府采购政策功能效果发挥的“天花板”。

一、做好政府采购政策协调与规划

（一）做好政府采购政策的顶层设计

就政府采购政策的顶层设计而言，就是要构建完善的政府采购政策制度框架。这一框架包括：统领政府采购的基本法——《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）；政府采购法的补充与细化——《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）；政府采购工作推进的具体规则与办法——政府采购部门规章与地方法规等。

我国当前及今后一段时间，在政府采购政策顶层设计方面，需要重点解决以下问题：

1. 接轨政府采购协议的基本原则

2007年12月28日，中国政府签署加入WTO《政府采购协议》的申请书，标志着中国已步入政府采购市场开放的探索阶段，并在积极准备成为GPA的参加方。对于中国政府而言，加入遵循互惠对等原则的《政府采购协议》、开放中国政府采购市场已不可回避。《政府采购协议》第二十二条第7款规定，“各方须在本协议对其生效之前确保其法律、法规和行政程序以及采购机构适用的规则、程序和惯例符合本协议条款之规定”。

WTO《政府采购协议》关于政府采购的基本原则有：国民待遇和非歧视原则、特殊和有差别原则、透明度原则、公平竞争原则。我国《政府采购法》第三条规定了政府采购应当遵循四项基本原则，即公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。因此，我国政府采购基本原则的国际接轨，就是如何对接GPA关于国民待遇和非歧视原则、特殊和有差别原则的问题。

我国政府在加入GPA后，同样可以采用GPA关于政府采购的基本原则，并对国内《政府采购法》的基本原则进行调整。理由如下：一是GPA成员方接受《政府采购协议》关于政府采购的基本原则，是对成员方最基本的要求，中国欲加入GPA，当然要接受其基本原则。二是GPA政府采购基本原则中已充分考虑了成员方的差异，即体现在“特殊和有差别原则”。“特殊的、有差别的待遇”主要有：“向发展中国家货物、服务和供应商提供最惠国待遇”“发展中国家可以在过渡期内按照时间表，采取或保留一项或多项以下过渡性措施”“延长执行期”“对发展中国家技术合作、与加入相关的能力建设和协议执行的请求应给予充分的考虑”等等。因此，中国政府以发展中国家身份加入GPA以后，应主动对接GPA政府采购的基本原则，并调整与GPA政府采购原则相悖的规定。如我国《政府采购法》第十条关于“政府采购应当采购本国货物、工程和服务”的规定，即应对其进行调整。同时，要利用GPA政府采购原则维护自身的正当权益。这样，不仅不会因为“国民待遇和非歧视原则”而带来风险，相反，却会带来更多的机会。

2. 合理定位监管主体及采购范围

我国政府采购法将财政部门定位为政府采购监管主体，各级人民政府其他相关部门履行相关监管职责。这一定位，尤其是赋予财政部门监管主体职责，在我国政府采购实施的初期，具备有效推动政府采购工作的天然优势。但随着我国政府采购制度的逐步完善，政府采购范围的不断扩大，以及政府采购绩效评价工作的开展，财政部门监管主体的职责定位具有法理上的悖论。

政府采购是部门预算的执行环节，可以将政府采购看作是部门预算的组成部分。而批准政府预算、监管政府预算的主体只能是国家权力机关。此外，从全面推进预算绩效管理工作的要求出发，适应建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制的需要，组织政府采购支出绩效评价工作的主体也需要独立于履行预算分配职责的财政部门。

从合理界定政府采购范围来说，一是要重新界定工程类采购的主管部门，以及《政府采购法》与《中华人民共和国招标投标法》在政府采购方面的法律协从关系；二是要界定政府采购服务与政府购买服务的关系，需要完成名称上统一、规则上协调、管理上归口等工作，避免实际操作中的混乱。

二、科学引导政府采购当事人的认知

政府采购当事人的认知涉及政府采购功能、执行、风险和制度等方面。任何政府采购政策的实施、工作的开展和活动的推进，都离不开采购当事人的参与。我们通常说，人是生产力中最具决定性的力量。按照认知行为理论的解释，在认知、情绪和行为三者中，认知扮演着中介与协调的作用。认知对个人的行为进行解读，这种解读直接影响着个体是否最终采取行动。而根据评价期政府采购当事人认知的评价结果，政府采购当事人认知的总体得分率仅为38%，其中：政府采购功能认知、政府采购执行认知、政府采购风险认知和政府采购制度认知的得分率分别为11.33%、64%、31.33%和45.33%。可见，政府采购当事人总体认知准确、充分程度不足，又以政府采购功能认知不全面为甚。

从激励政府采购当事人积极主动、客观公正地投入到政府采购活动的行动中，以及提升政府采购政策功能效果的角度考虑，科学引导政府采购当事人认知就显得尤为重要。结合评价指标得分，此处仅讨论政府采购功能认知、政府采购执行中的强制采购和政府采购绩效评价的意义。

（一）提升政府采购功能认知是基础

政府采购功能是一个涉及经济、社会与政治等多个层面的功能体系，显而易见，全面、准确把握政府采购的功能体系，并在政府采购执行中综合权衡，是保证政府采购效果达到帕累托最优的前提。

而根据调查结果，绝大多数受访者对政府采购功能的认知主要体现在四个方面：提高采购资金的使用效益；规范政府行为、促进廉政建设；规范市场体系；促进民族经济、激励自主创新。对政府采购功能认知全面（所有选项全部选择）的受访者有88人，占有效问卷受访对象的11.18%。这种对政府采购功能认知的局限，表现在政府采购工作实践中，必然是以局部效果取代整体效果，从而制约了政府采购效果的充分发挥，甚至形成风险，给政府采购活动带来损失。

如何提升政府采购当事人的功能认知？一是要加大宣传与学习。认识到政府采购与私人采购的差异，政府采购不仅是使用财政性资金采购货物、工程和服务的行为，而且是公共财政的手段之一，具有追求经济效益之外的社会效益和政治效益的天然职责。二是要通过政策执行文件明确不同政府采购功能的优先次序。政府采购功能在政治、社会及经济的不同层面具有不同的表现形式，且存在相互冲突。如果不能明确在不同阶段、不同政府采购活动中所期望的政府采购功能，必然使得政府采购当事人之间在认知上的不统一，从而给政府采购工作开展带来干扰。

（二）准确理解政府采购执行中的强制采购

在政府采购执行中，部分功能的实现是通过强制采购实施的，如节能产品强制采购、环境标志产品强制采购等。而在政府采购实践中，强制采购却常常被诟病，一种普遍的认知是，强制采购属于行政垄断。

作为政府采购制度重要组成部分的强制采购，是否属于《反垄断法》所指的行政垄断，或者说，强制采购是否有悖于《反垄断法》。欲回答这个问题，关键是搞清楚强制采购的目标、所遵循的原则，以及强制采购与行政垄断在内涵、手段和方式等方面的差异。

首先，强制采购同样遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。强制采购既然是政府采购制度的重要组成部分，其采购活动就必须受政府采购法的约束。根据我国《政府采购法》第三条之规定：“政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则”，这一要求同样适用于强制采购。而我国《反垄断法》也明确指出，制定本法的目的是：“保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展”。可见，从强制采购的目标及所遵循的原则来说，强制采购与《反垄断法》不但不冲突，相反是一致的。

其次，强制采购与行政垄断的内涵、所采取的手段和方式不同。从广义上来理解，我国政府采购制度关于强制采购的规定主要包括：政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等；政府采购应当采购本国货物、工程和服务。结合我国政府采购实践来看，从保护环境、节约财政资金的目标出发，配合节能减排工作而采取的强制采购措施，是政府利用行政权力，通过特定方式，促进社会公共利益的一种手段。

行政垄断则不然。根据我国《反垄断法》的规定，行政垄断是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，排除和限制竞争的行为。可见，行政垄断所采取的手段是滥用行政权力、所采取的方式是排除和限制竞争，由此所达到的目的则是行业垄断和地方保护。因此，行政垄断不属于政府为维护社会公共利益而进行的正常经济管理，也不属于政府为配合宏观调控目标而采取的手段。

（三）充分认识政府采购绩效评价的意义

按照全面推进预算绩效管理工作的要求，政府采购预算完成应有绩效评价。但在政府采购工作实践中，存在预算单位将绩效评价工作与预算管理对立起来的认知，认为绩效评价是增加工作麻烦，从而出现抵触、应付和被动参与的现象。显然，由于不能充分认识政府采购绩效评价的意义，必将不利于评价结果的应用，不利于政府采购政策功能效果的持续优化。

推进政府采购绩效评价工作，不仅要清除认知的误区，而且要有效突破以下几种现象的制约。

一是存在“为评价而评价”的现象。按照当前我国预算绩效评价整体推进的要求，预算单位想要完成一定数量的绩效评价工作任务，不问条件是否成熟，“一股脑”地拿出来委托。这样，就出现了，项目还没开展，就要做结果评价；明明是一个项目预算，却要作为政策来评价。另一方面，对被委托单位的评价中介而言，在评价过程中思考不够，对项目特性的把握不深入，盲目套用财政部出台的参考指标，仅仅为了完成评价而评价。

二是评价工作保障能力欠缺的现象。“为评价而评价”是主观方面的问题，而“评价工作保障能力不够”则是客观的。具体而言，也分为两个方面，其一，评价结果应用的力度不够，评价结果约束力不强。评价报告能否做到全文公开，而不是自说自话，能否借助社会的力量、通过老百姓的眼睛加码绩效评价的约束力。其二，评价工作队伍人才缺乏。绩效评价工作对从业人员的素质要求很高，它不仅是经济学的问题，而是跨越经济学、政治学、社会学等多学科的复合。而现状是，我们这方面的人才培养还跟不上实际工作发展的需要。

三是绩效评价指标框架的混用现象。在绩效评价制度建设中，财政部和地方财政部门都在探索针对部门整体支出、项目支出和财政政策评价的指标框架、评价方法。但随着评价范围的拓展和细化，未来制度建设还需要进一步细化。如有必要就政府采购中服务类、货物类和工程类区分不同的评价指标框架及评价方法。

四是评价结果束之高阁的现象。破解的途径有两个：其一，强化评价结果的应用。绩效评价是预算绩效管理的有机组成部分，不是可有可无的点缀。因此，评价结果必须作为开展预算绩效管理工作的重要依据或参考。具体到政府采购项目的绩效评价结果来说，可以应用于采购主体的部门工作考核、后续年度同类项目的预算编制、供应商的选择、合同规范与履约管理等诸多方面。毫无疑问，只有在政府采购绩效评价工作机制中，强化了评价结果的应用，绩效评价工作才能落到实处、才能真正引起相关方的高度重视。其二，逐步推进评价结果公开。政府采购使用的是财政性资金，其资金使用绩效的评价结果在适当范围内予以公开，不仅是公共财政资金使用的内在要求，也是通过对绩效评价工作机制的健全来促进和规范绩效评价工作的开展，从而最终推动政府采购的规范发展，提升政府采购的政策功能效果。

（作者单位：上海国家会计学院政府采购与绩效管理研究中心）

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