“买”服务先要“懂”服务

《政府采购法》中规定的“服务”以及“政府购买服务”“向社会力量购买公共服务”，这三个概念如何区分？

“买”服务先要“懂”服务

■ 本报记者 杨文君

政府采购监管部门的工作人员经常接到这样的问询电话：“您好，我想问一下，《政府采购法》中规定的‘服务’及‘政府购买服务’‘向社会力量购买公共服务’，这三个概念我怎么区分？您看我这个项目是否应该纳入到政府采购的统计范围之内？”对于这样的询问，并不是每一个工作人员都能轻松解答的，一些初入政采领域的监管人员对此也常有困惑。

为此，本报记者根据政府采购相关的法律法规，并采访了业内人士，帮助大家理清上述三个概念之间的关系。

对于服务这一概念，《政府采购法》对其进行了定义，其指出，本法所称的服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。另外，《政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）明确，《政府采购法》第二条所称的服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。在这里我们可以列个简单的公式，即《政府采购法》规定的服务=政府满足自身需要的服务+向社会公众提供的公共服务。

伴随着政采工作的日益推进，“政府购买服务”的字眼逐渐出现在人们的视野当中。2014年底，财政部、民政部、国家工商总局联合印发了《政府购买服务管理办法（暂行）》，其中指出，本办法所称政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。简单来讲，政府购买服务=政府自身履职所需辅助性服务+向社会公众提供的公共服务，但这些服务的承接主体是社会力量和事业单位。

这样看来，《政府采购法》中的服务和政府购买服务好像是同一概念，因为它们包括的内容是一样的。其实不然，除了承接主体范围不一样之外，它们的区别很重要一点就体现在购买主体的不同。《政府采购法》第十五条规定，采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。也就是说，采购这些服务的主体为依法进行政府采购的国家机关、事业单位和团体组织。根据《政府购买服务管理办法（暂行）》，政府购买服务的购买主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。有业内工作人员指出，不是所有的事业单位都具有行政管理职能，像公益一类事业单位就不具备这一职能。仅就事业单位这一项来讲，《政府采购法》中服务的购买主体范围就“大于”政府购买服务的购买主体范围了。

对于向社会力量购买公共服务，其可以从字面意思来理解。那究竟什么样服务才能被称为“向社会力量购买公共服务”呢？《政府购买服务管理办法（暂行）》列举了明晰的“清单”。向社会提供的公共服务具体包括，基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务，技术性服务四类。如，公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务等领域适宜由社会力量承担的服务事项都属于基本公共服务类。社会管理性服务具体包括，社区建设、社会组织建设与管理、社会工作服务、法律援助、扶贫济困、公共公益宣传等。行业管理与协调性服务包含，行业职业资格和水平测试管理、行业规范、行业投诉等。技术性服务具体指，科研和技术推广、行业规划、行业调查等。

事实上，“向社会力量购买公共服务”是对于“政府履职所需辅助性服务”这一概念提出的。根据《政府购买服务管理办法（暂行）》，政府履职所需辅助性事项包括，法律服务、课题研究、政策（立法）调研草拟论证、战略和政策研究、综合性规划编制、标准评价指标制定、社会调查、会议经贸活动和展览服务、监督检查、评估、绩效评价、工程服务、项目评审、财务审计、咨询、技术业务培训、信息化建设与管理、后勤管理等领域中适宜由社会力量承担的服务事项。

目前，《政府购买服务管理办法》正在修订。中国政府法治信息网公开的《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）中，对于相关概念也有了更加明确和细致的“微调”。其中，从概念上看，政府购买服务包括购买公共服务以及政府履职所需辅助性服务。但考虑到政府购买履职所需辅助性服务很早就已纳入《政府采购法》管理范围，相关制度规定已较为成熟，《征求意见稿》主要就政府购买公共服务作出规范。《征求意见稿》拟规定：本办法所称政府购买服务，是指把属于政府职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照一定的方式和程序，交由符合条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据服务数量和质量及合同等约定向其支付费用的行为。政府购买服务包括购买直接受益对象为社会公众的公共服务及直接受益对象为政府自身的履职所需辅助性服务，本办法主要规范政府购买公共服务，政府购买履职所需辅助性服务按照政府采购有关规定执行。

对于购买主体，“老办法”规定，政府购买服务的购买主体是“各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位”。党的机关、纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织，依照有关规定执行。这一表述虽然不影响实际操作，但并不是特别准确。《征求意见稿》明确，政府购买服务的购买主体是各级行政机关。而党的机关、人大机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、承担行政职能的事业单位、纳入行政编制管理的群团组织机关，参照有关规定执行。

在承接主体方面，《征求意见稿》主要作了两方面调整。一方面，考虑到经国务院批准免予登记的社会组织当中，有些属于纳入行政编制管理的群团组织机关，应属于购买主体。《征求意见稿》将原来的“经国务院批准免予登记的社会组织”修改为“经国务院批准免予登记但不由财政拨款保障的社会组织”，社会组织这一概念更加细化。另一方面增加了个体工商户或自然人。《征求意见稿》指出，具备服务提供条件和能力的个体工商户或自然人也可以作为政府购买服务的承接主体。

此外，《征求意见稿》这次还列出了“负面清单”，明确了不得作为政府购买服务的内容，如，不属于政府职责范围的服务事项；应当由政府直接履职的行政管理性事项，包括但不限于行政决策、行政执行、行政监督等事项；《政府采购法》及其实施条例规定的货物和工程；服务与工程打包的项目；融资行为；购买主体的人员聘用，属于《劳务派遣暂行规定》规范的以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项；由政府提供的效率效益明显高于通过市场提供的服务事项；法律法规规定的其他不得作为政府购买服务内容的事项。

其实，自《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）印发后，各地稳步推进政府购买服务工作，取得了良好成效。但是，一些地区存在违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等问题，加剧了财政金融风险。为规范政府购买服务管理，制止地方政府违法违规举债融资行为，防范化解财政金融风险，在去年5月份，财政部根据相关法律规定颁布了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号），严令禁止利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资，也就是说融资行为是不得列入政府购买服务“清单”当中的。

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