代理机构从业人员诚信建设路在何方？

【圆桌论坛】

代理机构从业人员诚信建设路在何方？

主持人：

本报记者 高荣月

嘉宾：

江苏省政府采购中心主任 薛子成

浙江省杭州市公共资源交易中心副主任 罗克非

上海国家会计学院政府采购与绩效研究中心主任 章辉

海南菲迪克招标咨询公司总经理 彭时明

主持人：大家好，欢迎大家参加今天的圆桌论坛。《政府采购代理机构管理暂行办法》（财库〔2018〕2号）对代理机构提出了“拥有不少于5名熟悉政府采购法律法规、具备编制采购文件和组织采购活动等相应能力的专职从业人员”的要求，可见，代理机构的诚信建设越来越受重视。前不久，财政部下发了《关于加强会计人员诚信建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），这对我国政府采购代理机构专职从业人员的诚信建设是否具有借鉴价值，引起了业内人士的热议和思考。今天我们来谈一谈专职从业人员队伍如何强化诚信建设的问题。

◎加强代理机构专职从业人员诚信建设的难点是什么？

章辉：诚信既是道德层面的问题，也是法律层面的疑问。政府采购具有市场交易属性，诚信在市场交易中属于法律层面的问题。诚信不仅是政府采购市场体系建设的内在要求，也是我国政府采购法所规定的公开透明原则、公平竞争原则和公正原则得以实现的保障。前些年，国家对代理机构市场全面放开，财政部门的监管由事前审批转变到事中和事后监管上来，监督管理部门应如何引导规范也成为随之而来的难题。

主持人：诚信建设应该是行业自律行为还是需要行政强制管理？需不需要像“黑名单”这样的措施进行约束？

彭时明：诚信建设不仅是一项行政行为，也是一项行业自律行为。诚信建设的效果主要看其所能达到的约束力，诚信建设需要行政法规作保障。而黑名单制度是市场机制的产物，是市场交易主体分散、独立做出信用评判的结果，不应把它当成行政治理手段。行政机关的行政行为应当遵循法有授权、罚有法据的原则，行政是依法对违法违规行为进行处罚的管理，没必要插手“黑名单”事宜，而且，行政手段插手“黑名单”也会有滥权或越权之嫌。

罗克非：目前法律对“黑名单”没并没有一个确切的解释，究竟什么行为将被列为“黑名单”的范畴尚无法明确，这也为强化政府采购专职人员诚信建设增加了一些难度。

◎会计人员的诚信建设能否与代理机构专职从业人员诚信建设相契合？

主持人：从《指导意见》提出的一系列监管措施看，我们能否将这些措施借鉴到代理机构专职从业人员的诚信建设上面？

章辉：我们看到《指导意见》提出充分发挥会计行业组织作用，建立严重失信会计人员“黑名单”制度，健全会计人员守信联合激励和失信联合惩戒机制，这对我们政府采购代理机构的建设将起到了一个很好的示范作用。

罗克非：可以借鉴《指导意见》，但是，我们需要明确当前的会计行业制度比政府采购有更严格的监管措施，政府采购在这方面是缺失的。

薛子成：我认为，建立严重失信会计人员“黑名单”制度对加强会计诚信建设而言是个具体可行的措施，但该制度并不适用于政府采购代理机构专职从业人员的诚信管理。这是因为，代理机构专职从业人员与会计人员的工作模式、工作职责划分完全不同。会计人员在提供虚假财务会计报告、做假账，隐匿或者故意销毁会计凭证、会计账簿、财务会计报告等与会计职务有关违法行为中是全程参与的，并且起着主导作用，理应承担主要责任。而政府采购代理机构发生的违法违规等失信行为，主要是一种单位行为，是集体程序行为和意识的集合。《财政部关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》中明确要求“发挥内部机构之间，相关业务、环节和岗位之间的相互监督和制约作用”“合理设置岗位，明确岗位职责、权限和责任主体”和“不相容岗位分离”，可见，在政府采购活动出现的违法违规情形中，专职从业人员个体多数情况并不能发挥决定作用。

另外，代理机构专职从业人员信用信息管理无法参照《指导意见》中“研究制定会计人员信用信息管理办法，规范会计人员信用评价、信用信息采集、信用信息综合利用、激励惩戒措施等，探索建立会计人员信息纠错、信用修复、分级管理等制度，建立健全会计人员信用信息体系。”这一规定的进行，原因是专职从业人员信用信息主要来源于财政部门，是否借助行业协会、第三方等力量完成信用信息采集工作，应当由财政部门视工作量具体情况确定，况且，我国目前多数省市还未建立政府采购协会。

彭时明：我非常认同薛主任的观点，因为会计和政府采购在有些方面有很多区别。会计行业的特征是个人执业，个人承担会计责任，且政府对会计行业实行过资格认定，有直接管理的惯性。政府采购行业是机构执业，从业人员无法独立承担行为责任。代理项目须团体合作完成，很难从外部识别个人责任。而且，目前政府采购对从业人员个人没有实行过资格认定管理，也没有管辖的惯性。

◎如何加强代理机构专职从业人员诚信建设？

主持人：如此看来，会计人员的诚信建设比政府采购代理机构的诚信建设实施起来要容易得多，可代理机构专职从业人员的诚信建设应该从哪里着手？

薛子成：财政部门应加强对代理机构专职从业人员进行守信激励和失信惩戒。比如，可以将专职从业人员信用分数与其允许办理的政府采购项目规模联系起来，信用分数高的专职从业人员允许办理预算金额高的采购项目，信用分数低的专职从业人员禁止办理限额以上的政府采购项目。其次，财政部门也可以对严重失信人员实行“一票否决制”。对严重失信人员，禁止其参加先进工作者评选、禁止其在一定期限内从事政府采购业务，支持代理机构根据失信情况，对其进行降职撤职或解聘。再次，代理机构从业人员的诚信教育应该同时紧抓政府采购法律法规教育、职业道德教育和廉政教育。

罗克非：的确是这样。目前，代理机构专职教育培训缺位是很严重的问题，加强代理机构专职教育培训应该成为当前的重要任务。纵观其他行业均需要一种资格认定，像审计、律师、教师也都被要求是职业化的，如审计师的资格认定、律师的司法考试、教师需考取的资格证等，但代理机构专职人员却没有这样的资格认定。而代理机构从事的工作一边连着政府财政，一边牵着市场，工作性质非常重要，但其义务和追责却是失衡的。据我所知，国内大学几乎没有政府采购这门专业，这增加了“无证驾驶”的几率，容易造成鱼龙混杂的情况。只有整个行业人员队伍的整体素质提高了，才能牵动着整个行业的自律意识，才能提高市场的自我净化能力。

主持人：《指导意见》将给代理机构的诚信建设能否带来延展性思考？

章辉：尽管会计人员和政府采购代理机构专职从业人员所处的管理体制不同，但是在诚信建设方面，《指导意见》却给我们提供了一个很好的思路。比如，要明确诚信事项。从业者登记信息要真实有效、及时发布信息公告，不得散布虚假信息，不得有欺诈、串通、隐瞒等行为，不得伪造、变造、隐匿、销毁需要依法保存的文件，不得规避法律法规，不得损害第三人的利益等。其次是努力消除信息屏障。将政府采购代理所有信息（涉密除外）的行为均置于“阳光”下，政府采购代理机构提供的虚假信息、从业人员的失信行为才能无处遁形，失信者在政府采购市场中无立足之地。

除了加强内部管理，外部监督也要跟上来。监督部门要定期实施诚信专项检查，健全政府采购代理机构的诚信档案建设。目前，我国已实施了对代理机构执行政府采购法律法规及相关政策情况的专项检查，可以将政府采购代理机构的诚信建设情况一并纳入检查范围，作为代理机构执行政府采购法律法规及相关政策情况的必要基础。具体的诚信检查方式，可以结合诚信事项，设置相关检查指标体系，通过指标评分区分诚信建设情况。同时，也要加强检查结果的应用。对诚信建设好的代理机构要有激励机制，对诚信建设不好或失信的代理机构要有制约或惩戒措施。

在监督检查过程中，主体责任还需要明确，政府采购代理机构诚信建设的责任主体是代理机构，而不是专职人员。在政府采购诚信建设的监督检查中，政府采购监督管理部门实施诚信检查时，检查的对象是代理机构，不是代理机构的专职人员。换句话说，专职从业人员的失信行为，体现的是代理机构的诚信责任。政府采购监督管理部门也只是起到约束代理机构的行为作用，而不需要介入代理机构的内部制度管理内。

彭时明：我们应该从采购代理的行业特点及现状出发，制定一套符合自身特点的管理措施。首先，从一些环节上去强化约束。比如，采购过程中的招标文件、资格预审文件、谈判文件、询价文件、询问与质疑的答复文件、答疑与变更文件、中标通知书等具有法律效力的文件，一概要由负责该项目的从业者个人签署，由代理机构附署（用章）后生效，以明确从业者个人的义务和责任，这样就能把项目的责任具体到从业者个人，有利于在代理机构和从业者个人之间形成相互制约、相互监督的关系，出现任何问题，都有具体的责任可追。其次，财政部门需要对从业人员实行备案制度，比如，提出一些关键字段，像个人所学专业及学历、从业年限、培训经历、有效质疑及有效投诉记录、采购标的行业特长、跳槽记录、其他个人信用记录等，这样就构成了一个完整的、可被评价的个人从业信息。再次，个人信用信息可以交由个人维护或企业担保，维护人对相关信息的真实性负责。我认为，从代理机构本身的特点出发去制定相应管理措施会比照抄其他行业的管理方法要更合理、更有效。

（文字/高荣月）

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