将社会资本“活水”引入医疗领域

将社会资本“活水”引入医疗领域

——江苏省常州市医疗康复PPP项目分析

■ 本报记者 昝妍

通讯员 徐勇 薛峰 刘伟

江苏省常州市首个采用政府和社会资本合作模式的医疗卫生基础设施项目——常州市钟楼区新闸街道医疗康复PPP项目（以下简称PPP项目）日前完成了招投标工作。该项目投资总额1.38亿元，常州环瑞建设发展有限公司、江苏武进建工集团有限公司、常州市规划设计院联合中标，合作期为10年。项目建成后，总建筑面积2.5万平方米，包括卫生服务中心和康复中心，其中，卫生服务中心可提供80张床位。

随着我国经济社会的迅速发展，部分地区的医疗基础设施建设水平与人民群众日益增长的多样化、多层次医疗保健服务需求不相匹配的矛盾逐渐显现。自2013年以来，国家在基础设施建设和公共产品、服务供给方面相继出台了一系列政府与社会资本合作（PPP）的有关政策。其中，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》明确提出“鼓励社会资本参与医疗设施建设”。在此背景下，为减轻政府财政资金压力，加强区域医疗基础设施建设、改善医疗环境，常州市钟楼区开辟一条将社会资本“活水”引入医疗基础设施和公共服务的新路径。

以成熟的BOT模式为基础

一般工程类项目的设计、投资、建设、融资、营运、维修及管理均属于政府职能范畴。而医疗卫生基础设施建设PPP项目秉承“让专业的人做专业的事”的原则，由社会资本方及其与政府出资方组成的项目公司（SPV）全面负责。医疗卫生基础设施建设PPP项目的政府职能主要体现在项目监管上，通过建立和落实基于绩效的考核机制，加强对社会资本方的监管，切实保障公共产品和服务质量得以改善，达到物有所值的目标。

项目采购人委托江苏广信工程咨询有限公司负责项目“两评一案”的编制、申请入江苏省财政厅PPP项目库及入库后招标采购全过程PPP咨询。经采购人、委托代理机构、咨询公司三方共同商讨，明确了本项目的采购需求。即，通过引进专业的社会资本方进行该项目的建设与运营，实现社区服务中心承载力与现有街道人口相适应，使本区域的公共卫生服务功能得到切实加强。另外，通过引进专业的社会资本方能够对本区域内的卫生服务进行适度的延伸。例如，建立特色科室、提供医养一体的助老服务等。

为确保该项目顺利实施，常州市政府采购中心（以下简称采购中心）相关负责人接到项目委托后，第一时间与采购人沟通，对项目运营模式、合作年限、回报机制、交易结构、风险分担机制等进行了设定。

该项目采用“建设-运营-移交（BOT）”的PPP模式，由常州市钟楼区人民政府发起，由社会资本方和政府出资方共同成立项目公司（SPV）负责完成该项目的投资、建设以及日常管理的养护和运营，以保证医疗服务功能能够顺利实现，经营期满后再无偿移交给政府。依据《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》第二条第六款规定“政府和社会资本合作期限原则上不低于10年”的要求，且考虑到该项目体量不大，财政压力较小，因此，该项目合作期被限定为10年，其中建设期3年，运营期7年。

钟楼区政府委托新闸街道办事处享有法律赋予的行政监管的权利，同时，其作为PPP合同一方签约主体享有相应的契约监管的权利。常州市钟楼区新闸街道办事处有权依据PPP合同（含各类附件）的约定，享有前期准入、项目投融资、设计、建设、运营管理维护、中期评估、移交等全流程的履约监管权利；社会资本全面负责项目的投资、融资、设计、建设、运营及维护等；风险分担机制则遵循风险共担的原则，像融资、设计、建设、运营、维护等风险主要由项目公司承担；政策、法律变更（钟楼区政府范围内）等主要由政府承担；不可抗力风险等由政府和项目公司合理共担。相比政府直接项目，项目建设和运营风险得到转移，政府的风险分配得到优化。

评分标准细化至各个环节

医疗领域具有很强的特殊性、复杂性和专业性，医疗设备的优劣直接影响着我国医疗的质量和服务水平。为筛选出最符合要求的投标单位，采购中心将评分办法细化到项目各个环节。

该项目采用综合评分法，从银行授信、企业信誉、运营期投资收益率、工程预算下浮率、财务方案、法律方案、项目公司组建方案、工程管理方案、运营维护方案、移交方案10个方面进行综合考量打分。总分值设定为100分，运营期投资收益率与工程预算下浮率两项均为30分，财务方案为14分。评分标准中规定，以建设项目投资（竣工后按项目工程的竣工财务决算审计价）为基数进行投资收益率报价，以供应商最低的有效报价为评分基准值；工程预算下浮率不低于5%，以供应商承诺工程预算下浮率最高的有效报价为满分。评审专家则根据日常管理、维护、经营的成本分析、偿债能力和盈利能力分析、项目融资方案、财务支持方案、总体商业风险分析和控制等因素分别进行打分。

为规范评审操作环节，采购中心组织了包括法律、财务、经济等方面的7位专家评委进行符合性审查和综合评审。“根据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》规定‘PPP项目评审专家中至少应当包含1名财务专家和1名法律专家’和财政部《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（87号令）规定‘采购预算金额在1000万元以上的评标委员会成员人数应当为7人以上单数’的要求，我们确定了该项目专家的专业和数量。”该项目相关责任人向记者介绍，“而且，我们考虑到本项目招标文件法律条款较多，社会资本投标时需要有法律方案，评审过程中也需要法律专家的专业优势，因此，在评审专家里面设定了法律专家。另外，该项目合作期限比较长，对成本效益测算要求较高，社会资本投标时需要编制详细的财务方案，包括成本分析、偿债能力分析、项目融资方案、财务支持方案、总体商业风险分析和控制等，这些环节专业性较强，必须有专业的财务及经济专家进行评审。”

社会资本运营责任更突显

医疗卫生类建设的项目施工及运营管理的专业化要求较高，更适合引入专业化的社会资本来负责设计、投资、融资、建设和运营维护。在“建设-运营-移交（BOT）”PPP模式下，社会资本方统筹考虑项目的设计方案、建设质量和后续运营维护成本，在保障服务质量的前提下切实降低项目全生命周期的成本，提高自身收益水平。建设和运营一体化管理，采用BOT模式能够增强对社会资本的吸引力，提高社会资本方对该项目运作的积极性，强化社会资本在运营期的责任，建设质量也将得到充分保障。

由于该项目的主体是公立医院，对公立医院的基础设施投资是政府的责任，因而，政府仍负有提供公共卫生服务的义务。项目合作期结束时，项目公司再将医院基础设施无偿移交给政府方，政府依然可以发挥社会资本方的专业能力，社会资本方继续进行专业运营，确保项目持续发挥应有的社会效益。

该模式对于增加政府公共卫生服务供给有着重要意义，在政府没有足够的财政资金可以用作投资时，充分引入社会资本参与投资和建设，社会资本投资方因此将获得合理的收益回报，但核心的医疗服务及资源依然由政府（医院作为事业单位）运营。在这种模式下，普通就医人群不仅不会增加财务负担，而且还能充分享受高品质的就医环境。

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