推广全域旅游PPP模式需关注四大问题

推广全域旅游PPP模式需关注四大问题

■ 赵晔

近年来，我国旅游PPP项目不断发展，呈稳步增长态势。全国PPP综合信息平台项目库数据显示，截至2017年年底，旅游PPP项目投资额为4261亿元，投资项目数为310个。而全域旅游能够实现旅游业的全域共建、全域共融、全域共享，已成为十三五期间我国旅游业发展的总体思路。全域旅游的兴起，加大了旅游业的资金需求，PPP模式则能解决全域旅游发展所面临的资金瓶颈，同时通过专业化的投资经营团队，也能提高其运营效率。不过，在将PPP模式引入全域旅游领域时，应关注以下几方面的问题。

第一，理性看待PPP模式在全域旅游的适用范围。PPP模式绝不是“无所不包”的，笔者认为，其适用项目应是具有公益性质的基础设施建设和公共服务项目。从旅游业的特点来看，由于旅游景区依托的是自然景观、文物古迹等社会公共资源，这就决定了其具有公益性的特点；同时旅游业又具有盈利的可能，因此旅游业是最适合运用PPP模式的领域之一。不过，全域旅游在应用PPP模式的过程中要严格区分项目，防止PPP泛化。索道等旅游交通设施、旅游中转枢纽等旅游基础设施、智慧旅游建设等旅游公共服务体系，较为适宜采用PPP模式。而餐饮、住宿等商业性强、市场成熟度高的项目，既不需要也不应当采用PPP模式。

第二，增强对项目运营的关注。PPP项目的核心是通过优化SPV的治理结构，使得SPV能够对提供公共产品和公共服务切实负责，从而提升专业化水平。这样一来，如何选择社会资本就十分重要。选择社会资本时，要综合考虑企业信用和声誉、运营能力、融资能力、管理能力等，优先选择具有足够运营能力的社会资本，防止出现后期运营业务外包的现象。政府部门还要对社会资本的专业管理服务能力进行综合评价，必要时可考虑在PPP项目公司下设不同版块，对旅游发展公司、加油站、服务区等分公司的管理服务能力等进行差异化评估。

第三，健全回报机制。目前，旅游业PPP模式的回报机制主要是可行性缺口补助和使用者付费这两种方式。从回报机制的适用范围看，对于有一定收益但存在较大资金缺口的旅游公共产品，可采取政府可行性缺口补助的方式；而对于完全能够自主经营并实现回报的公共产品，可采取使用者付费方式。地方政府应根据当地特点，将优势旅游资源的开发权、配套服务（如餐饮、物业、绿化）、附带生产的副产品（如广告、建筑作品知识产权的授权使用）等进行捆绑，扩大使用者付费方式的适用范围。同时，可行性缺口补助的回报机制设计中，要充分评估宏观收益。一般而言，成功的文化旅游项目往往会带给当地政府一定的就业、税收收益，这部分收益关系着可行性缺口补助的力度，要加强对这部分收益的评估和测度，增强社会资本进入的积极性。

第四，完善配套法律法规，维护各方当事人权益。旅游景区类型多样，包括文物保护单位、风景名胜区、世界文化遗产、国家森林公园、自然保护区等。而不同类型旅游景区的管理运营由特定的法律法规予以规范，如《文物保护法》《风景名胜区条例》《世界文化遗产保护管理办法》《国家级森林公园管理办法》《自然保护区条例》等，这在客观上导致旅游PPP项目可能面临较为复杂的法律问题。以旅游景区经营权的出让为例，国有旅游资源的所有权与经营权相分离，且社会资本可依法取得旅游景区的经营权，是开展旅游PPP模式的基本前提。但是，关于国有旅游资源或旅游景区的经营主体问题，《旅游法》并未作出明确规定，诸如此类的问题在特殊景区的建设等方面同样存在。因此，要不断完善配套法律法规，保障PPP参与各方的利益。

（作者单位：辽宁省委党校经济学教研部）

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