徐州规范推进PPP模式运作

徐州规范推进PPP模式运作

截至目前，该市市本级已有27个PPP项目成功落地，落地项目总投资752.65亿元，吸引社会资本投入163亿元，涉及能源、交通运输、水利建设、市政工程、城镇综合开发、教育、文化等多个领域

■ 孙晓强

近年来，国家和江苏省财政部门在公共服务领域大力推进PPP模式。对此，徐州市委、市政府高度重视，市财政局会同有关部门，积极研究探索，打破传统BT、BOT、ROT等模式，按照物有所值、财政承受能力等，建立PPP项目绩效考核、中期调价、利益共享和风险分担机制，打造了一批可示范、可推广的PPP项目。截至目前，市级27个PPP项目成功落地，其中民营企业中标11个，占44%。落地项目总投资752.65亿元，吸引社会资本方资本金投入163亿元，涉及能源、交通运输、水利建设、市政工程、城镇综合开发、教育、文化等领域。

注重创新 打造标杆

成功落地全省第一单PPP项目。2014年7月，徐州市餐厨废弃物处置项目入选首批省级PPP项目库，成为15个江苏首批PPP试点项目之一。市财政局、市城管局组成PPP工作组，迅速完成咨询单位比选，通过对项目背景、边界条件、财务分析等方面的研究，从政府和社会资本双重角度审慎评估PPP运作的可行性。2015年7月，在省级政府采购平台开标选定社会资本方，成为全省第一单按照规范化程序落地的PPP项目。

首创轨道交通“网运分离”模式。轨道交通项目分为建设养护和组合运营两个阶段，分别采取PPP模式运作。建设阶段采取“合作投资+建设养护绩效考核”模式，组合运营阶段采用“多元投资+使用者付费+政府监管补贴”模式。设立轨道交通建设发展专项资金，从一般公共预算收入、土地出让收入、开发配套费、轨道建设缴纳税金地方留成等多方面筹集，有效保障项目资本金、建设运营补贴资金来源。创造性引入“持续经营、融资延续”理念，降低政府可行性缺口补助，解决轨道交通资产寿命与PPP合作周期的错配关系。轨道交通1号线为财政部首批示范江苏省第一单落地项目；2016年2月，全国第一单PPP基金落地徐州轨道交通2号线工程。

打造全国供水领域PPP项目典范。积极对接国内大型水务运营企业，研究设计骆马湖水源地及原水管线PPP项目“成本补偿+合理回报”收益模式。最终实施方案中，原水管线及房屋资产按50年计提折旧，项目合作期保持贷款合理规模，内部收益率实行“前低后高”设计。按照传统TOT模式，项目公司初期每年财政补贴超过2亿元；按照现行方案，初期财政补贴降至1亿元左右。2017年9月，该项目入选全国水务PPP示范项目十大典型案例。

注重规范 完善机制

健全PPP项目管理体制。市政府及各县（市）区先后成立了PPP工作领导小组，办公室设在财政部门；一些重大PPP项目成立由分管副市长任组长的PPP工作领导小组，办公室设在项目实施机构；市级PPP实施机构成立PPP项目领导小组，市水利局专门设立PPP办公室。市编委先后批复设立徐州市政府和社会资本合作中心、徐州市政府和社会资本合作管理办公室，分别为全额拨款事业单位、行政机构，共核定编制14人，机构均设在市财政局。沛县、睢宁县、新沂市编制部门批复设立县（市）PPP中心，核定编制均5人；丰县、贾汪区财政局设立独立办公的PPP中心，其他县（市）区财政局也明确了分管领导和专职人员负责PPP工作。

完善PPP模式运作机制。市政府相继出台《关于推进政府与社会资本合作（PPP）模式的实施意见（试行）》《关于完善政府和社会资本合作（PPP）模式运作管理机制的通知》《徐州市市级政府和社会资本合作（PPP）项目实施流程（试行）》等政策文件，不断推进PPP模式规范运作。出台《徐州市市级PPP专家库管理办法》，在全省率先建立市级PPP专家库，共92人，包括政策、学术、法律、财务、咨询等六类专家。对接通过资格预审的PPP项目社会资本方，建立市级PPP项目潜在社会资本库，便于市场测试、完善方案。筛选10个项目入选市级PPP项目典型案例，在市PPP外网公开发布。4人入选财政部PPP专家库，2家机构入选财政部PPP咨询机构库。

坚持“两个不宜”原则。2017年11月，财政部、省财政厅先后印发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）、《关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（苏财金〔2017〕92号），严格规范PPP模式运作，规定仅涉及工程建设、无运营内容等项目不得入库。在上述两个文件出台之前，徐州市财政局即向市委、市政府上报了《关于规范实施PPP项目的建议》，提出“纯建设、无运营成分、难以实现物有所值的项目不宜采取PPP模式，商业性开发等完全竞争性领域项目也不宜采取PPP模式”的“两个不宜”原则，以及“坚决杜绝承诺固定收益、保底回购、明股实债等借PPP名义变相担保举债等行为”“严格按照国家、省、市出台的PPP政策文件，做好物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购、绩效考核和信息公开工作”等规范PPP项目实施的建议，与两个文件的精神高度吻合。

加强项目库管理。项目入库是PPP运作的第一道关口。该市自2015年开始建立PPP项目储备库，并实行滚动管理。项目识别时，对有运营、有收益的项目优先入库。2017年11月，提前启动2018年PPP项目储备库建设工作，初步筛选预备入库项目25个，总投资397.3亿元。全市PPP项目入选财政部示范5个、省试点19个，入选省项目库94个，数量居全省前列。目前市级已落地27个项目中，使用者付费3个，可行性缺口补助14个，政府付费10个。

注重效益 放大红利

通过公开竞争降低付费水平。充分调查了解市场行情，广泛对接社会资本，通过公开竞争方式确定社会资本。如，轨道交通1号线通过多轮竞争性谈判，确定中建公司为合作伙伴，全市11个部省示范、试点项目在省级政府采购平台公开招标，其余项目均在市级政府采购平台公开采购，招标公告同时在中国政府采购网、江苏政府采购网和徐州政府采购网发布，以提高项目招标的公开性、竞争性。通过充分竞争，落地项目的工程下浮率（按照预算评审价）均在10%以上，高于行业内平均水平，实现了PPP项目“成本较低、效益更高”的目标。

有效发挥PPP政策支持作用。以骆马湖水源地及原水管线，轨道交通1、2、3号线一期工程等部、省示范试点项目为载体，充分利用部、省PPP政策，获得国家专项建设基金34.91亿元，期限20年，综合成本1.2%。轨道交通项目争取中政企PPP基金48.43亿元，占全省总规模的2/3，期限25年。省PPP基金落地19.8亿元，占全省总规模的39.6%。获得省级试点项目落地以奖代补资金5980万元，占全省总规模的近1/3。

当前，徐州市正处于转型发展的新阶段。该市PPP工作将聚焦“一带一路”交汇点新定位，围绕打造淮海经济区中心城市目标，力争在提升城市功能、打造标准示范等方面收到新的成效。

（作者单位：江苏省徐州市财政局）

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