着力发挥政府集中采购在新时代下的治理功能

【国管局、国采中心政府采购论文集成果展示③】

着力发挥政府集中采购在新时代下的治理功能

■ 王丛虎

重点句：政府集中采购担负着政府感知市场、引导市场、合理配置公共财政资金的重任，起着供给侧与需求侧之间的桥梁和纽带作用。作为治理工具的政府集中采购，其自身也应不断发展完善，才能更好地发挥其功能，推进我国各项制度体系的现代化进程。

一、新时代下的新矛盾、新使命

1.新时代下的新矛盾

党的十九大提出，社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。从“物质文化需要”到“美好生活需要”，从“落后的社会生产”到“不平衡不充分的发展”，这是这个时代的新变化，也是这个时代需要解决的新使命。发展不平衡，在当下的中国表现是多方面的，主要有城乡不平衡、地区不平衡、人群不平衡、领域不平衡等。如，城乡的不平衡表现在城乡的二元结构下，农村生产力水平发展不充分，在整个社会资源过度向城市倾斜的制度安排下，引发和放大了城乡发展不平衡；地区的不平衡表现在东、中、西部发展经济、社会等各方面的不平衡；人群的不平衡表现为不同收入阶层，不同职业群体间、弱势群体与社会普通人群间的不平衡；领域不平衡表现为不同行业领域、产业领域间的不平衡等等。发展不充分，在当下中国的表现也是多方面的，主要有环境保护和生态发展的不充分、基础设施和公共服务提供的不充分、城市和社会治理水平发展的不充分、精神文明现代化程度发展的不充分等等。发展的不平衡与不充分又是相互关联的，发展的不平衡必然会导致发展的不充分问题，而发展的不充分又反过来会加剧发展的不平衡。为此，要解决新时代下人民群众日益增长的对美好生活的需要，就必须解决发展的不平衡与不充分的问题。

2.新时代下的历史使命

党的十九大报告在充分分析并提出社会主要矛盾的同时，也清楚认识到了未来发展还存在的问题，或者说是未来发展的主要着力点，即“发展质量和效益还不高，创新能力不够强，实体经济水平有待提高，生态环境保护任重道远；民生领域还有不少短板，脱贫攻坚任务艰巨，城乡区域发展和收入分配差距依然较大，群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题；社会文明水平尚需提高……”。不难看出，这些问题也可以看作新矛盾下的具体体现。而解决这些问题，需要我们的“伟大斗争，伟大工程，伟大事业，伟大梦想”。对于推进现代化伟大事业来说，现阶段的主线就是要深化供给侧结构性改革，并把它作为一个整体战略。供给侧结构性改革显然是要解决结构优化的问题，以实现总体的更优化的平衡状态。既然新时代社会主要矛盾的内涵清晰地聚焦于发展的不平衡不充分问题上，要总体把握现代化战略方针的主线，就必须顺理成章地紧扣以优化结构来化解矛盾的供给侧结构性改革。以往的宏观需求管理更多侧重于总量问题，而现在必须强调供给管理更多侧重于结构优化问题。我们按照主线来推进供给侧结构性改革，实际上就是要以改革为核心、以现代化为主轴攻坚克难，对制度供给做有效的创新，以制度创新打开科技创新、管理创新的巨大潜力空间，形成动力体系和供给体系转型升级的系统创新。

解决新矛盾、完成历史使命需要通过治理现代化来实现，即治理体系和治理能力的现代化。

二、政府集中采购担负着现代化的历史使命

自2003年起在我国全面展开的政府集中采购制度，其本身就是一个现代化的治理工具，同时也是治理体系现代化的重要内容之一。众所周知，政府集中采购是连接政府与市场、供给与需求的桥梁，也是供给侧改革的重要环节。为此，在新时代下，政府集中采购将承载着更多、更重要的历史使命。

第一，作为政策工具的政府集中采购，应该也必将承载起落实财政支出政策的各项功能。作为财政支出的重要内容，同时也是推动经济发展的重要手段，这个调节手段和政策工具，担负着政府感知市场、引导市场、合理配置公共财政资金的重任，起着供给侧与需求侧之间的桥梁和纽带作用。正是这样的一个政策工具，则可以发挥着更大的政策功能。如，通过绿色集中采购，即强制采购或优先采购节能清单和环保清单产品实现环境保护、生态文明的政策功能；通过优先采购或者强制采购科技创新产品来倒逼企业技术创新、产品更新换代；通过为中小微企业预留份额或者优先采购来推动这些企业的发展与创新；通过购买民族企业的产品来解决民族企业发展不平衡不充分的问题；通过购买接受弱势人群就业的企业产品来实现人群之间不平衡的问题，等等。政府集中采购的这些功能恰恰体现了其是解决十九大提出的“发展不平衡不充分”的最为有效的政策工具。当然，我们也欣喜地看到，以中央国家机关政府采购中心（以下简称国采中心）为代表的许多集中采购中心在落实这些政府采购政策功能方面做了很多、很好、很有效的工作，也为这些政策功能的实现做出重大贡献和有益探索。

第二，作为治理工具的政府集中采购，应该也必将承担起走向治理现代化的重任。在各项公共事务的治理中，治理工具是实现“善治”的有力抓手，具有不可替代的重要作用。治理能力的现代化首先是治理工具本身的现代化问题。只有公共部门的治理工具的多样化、科学化、规范化、精细化，才能攻坚克难，完成各种各样的艰巨任务，实现各种治理目标。政府集中采购作为一项包括系列措施的治理工具，是市场经济的产物，也是建立现代经济体系的核心内容。它也要随着现代社会的发展而不断得到完善。我们也欣喜地看到，国采中心作为中央政府集中采购的核心公共部门，多年来不断改革创新、不断完善政府集中采购这一治理工具、引领了全国乃至世界范围的治理工具创新。如，国采中心在全国首推的批量采购就是对政府集中采购的再创新，不仅节约了财政资源，更为供应商的技术创新带来商机；国采中心在全国首推的投标人的零担保投标，不仅大大降低了企业的负担，更重要的是为国家开创了良好的营商环境，为促进“双创”起到带头示范效应。再如，国采中心的内控建设，实际上也是供给侧改革的重要内容。正是内控制度的不断完善，既实现了组织的公开透明、廉洁清正，更提高了采购效率、增强了公共部门的公信力。其次是使用治理工具的组织或个人的思想、意识和能力的现代化问题。政府集中采购规范与约束了采购人或公共部门的“花钱任性”“购买随意”“不计成本效益”等不良行为，更从灵魂深处触动了他们的采购理念，改变着他们的购买行为，引导着他们思考如何使用集中采购这个有效的工具。应该说，政府集中采购制度的实施倒逼着公共部门和公务人员思想意识的现代化，并提升了公共部门和公务人员使用现代化工具的能力。这对更好发挥政府集中采购这一现代治理工具的功能和成效无疑具有极大的促进作用。

第三，作为治理现代化重要内容的政府集中采购，同样也有着一个自身现代化的过程。治理现代化不仅是治理能力的现代化，还要包括制度体系的现代化。政府集中采购正是对过去分散采购制度的一次制度变革，也属于正在加快现代化进程中的各项制度的一个重要内容。所以，政府集中采购制度不断发展和完善的过程是治理体系现代化的重要内容，是建立现代财政制度的重要组成部分，也是完善社会主义市场经济体制不可或缺的内容。只有不断完善政府集中采购制度，才能更好地发挥其政策工具、治理工具的功能和作用，才能更好地推进我国各项制度体系的现代化进程。

三、如何让政府集中采购完成新使命

综上，政府集中采购承载着我国新时代下的新任务和历史使命，只有不断完善政府集中采购制度，并使之与中国的国情相适应，才能从各个方面发挥好政府集中采购作为政策工具和治理工具的功能，进而解决十九大提出的“发展不平衡不充分”的矛盾。不可否认，虽然我国政府集中制度已经运行了十五年，但是仍有不完善的方面。正如刚刚闭幕的2017年全国政府采购工作会议所提出的那样，我国政府采购的管理和执行机制还不够完善，采购代理机构和评审专家的专业支撑作用有待加强，采购单位对“慢贵差”的反映仍然较多，政府采购政策功能的引领示范作用难以适应新时代的需要，当然还有采购人的政府集中采购意识和能力有待提高等问题。那么，如何进一步完善政府集中采购的各项制度呢？我们认为，应充分关注如下方面。

第一，强化政府集中采购的现代化制度建设。如前所述，政府集中采购作为一项现代制度，也与党中央国务院的大政方针和各项改革措施紧密结合。就完善制度而言，要深入落实“放管服”改革要求，并将其融入具体的制度改革中，不断完善政府集中采购的各项制度。如，根据不同地区的不同情况，在提高政府集中采购规模和发挥其政策功能的基础上，不断调整相关限额标准和集中采购的范围标准，确立合理的集中采购目录，提高预算部门的自我管理、自我监督能力，同时不断提高代理机构行业自律和评审专家的职业能力；为激活“双创”、营造良好的营商环境，还要不断优化供应商参加政府采购的程序，严格禁止违规设置供应商资格条件，规范保证金的收取及退还，有条件的地区彻底取消保证金的收缴，或者以保证保函替代保证金等，以真正降低制度性交易成本，建立现代化的集中采购制度。

第二，完善政府集中采购的各种现代运行机制。随着我国现代化进程的加快，我国政府集中采购的各项机制有待进一步完善。如，政府采购的监督机制应完善，应加强事中事后监管、健全“双随机一公开”工作机制；建立健全政府采购信用评价机制、打造全国政府集中采购信用一体化以及对接信用中国的现代信用机制；还应强化集中采购预算-计划-购买-资产管理一体化的运行机制，以及信息报送和共同共享机制，等等。

第三，充分利用现代化的各种技术手段。当下“互联网+技术”已经非常成熟，如何充分利用现代化的信息技术来实现政府集中采购的各项功能，也应当成为改革的重点。具体说来，应建设“全国一张网”的政府采购电子卖场，以提高政府采购效率和透明度；建设全国或省市的政府集中采购大数据，并充分利用云计算、互联互通的技术，以发挥政府集中采购治理工具的作用和功效；强化政府采购的绩效预算信息汇总和报送技术，以提高政府集中采购的预测与引导作用，等等。

第四，优化政府集中采购的法治环境和法律制度。政府集中采购的作用和功能的发挥离不开良好的法治环境和法律制度的保障。应该看到，我国政府集中采购的法治环境还有待优化，法律政策体系还有待完善。具体说来，我们应按照推动形成全面开放新格局的要求，积极开展加入世界贸易组织《政府采购协定》及其他双多边议题谈判，拓展对外合作新空间；应认真研究和梳理政府采购、政府购买服务、政府和私人部门合作以及工程建设招投标等之间的法律适用和法律体系问题，以真正降低制度性交易成本；应认真研究和编纂政府集中采购本身的法律、法规、政策的内容体系，在鼓励各地制度创新的同时，更加强调法治体系的现代化；还应积极回应全国正在进行的公共资源交易平台整合和制度改革创新的问题，以确保依法行政与改革创新的有机融合。

我们也应准确定位政府集中采购与机关事务管理之间的关系，尤其是从建立政府集中采购全生命周期供应链的角度看，机关事务管理和政府集中采购更是密不可分、相互渗透、相得益彰的。为此，机关事务管理的法治化、标准化、信息化建设，尤其是推进办公用房、公务用车、国有资产管理和公共机构节能等方面的经验做法，更体现了政府集中采购如何通过机关事务管理更大发挥治理工具的作用。所以，从这个角度来说，努力推进实现机关事务治理法治化、服务规范化、保障标准化、管理精细化、机构职能化、手段信息化、评价绩效化目标，既可视作机关事务管理为建设现代政府、推进国家治理体系和治理能力现代化作出的贡献，也同样可看作政府集中采购的应有之意。

（本文摘录于国管局、国采中心《学习贯彻党的十九大精神 推进政府采购创新发展论文集》；作者系中国人民大学公共管理学院教授）

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