互为持股人，供应商能否参与同一项目的投标

【实务探讨】

互为持股人，供应商能否参与同一项目的投标

■ 本报实习记者 高荣月

案情

近日，某市招标代理有限公司组织了“XX器材采购项目（A包）”项目。评审结果公示后，供应商A认为供应商B和供应商C之间存在控股关系，二者不具备投标资格，应重新组织招标。供应商A以此为由，向代理机构提起质疑，代理机构回复其质疑后，供应商A表示不满，遂向该市财政局提出投诉。

经市财政局核实，供应商B的法定代表人为董某，持股比例为董某90%、汪某10%；供应商C的法定代表人为汪某，持股比例为董某40%、汪某60%。两家供应商均为独立的企业法人，且法人代表不是同一个人，不存在控股关系，也无法证明存在管理与被管理的关系。是否应对供应商B和供应商C作无效投标处理？市财政局犯了难。

分析

本案涉及两个关键问题：一是具有独立法定代表的供应商B与供应商C互为公司持股人，在此情况下，两家供应商是否可以参与同一项目的投标？二是从供应商B和供应商C的持股比例看，两家供应商是否存在控股、管理等关联关系？

针对第一个问题，上海市财政局政府采购管理处副处长王周欢认为可从两方面来分析。首先，两家供应商的法人代表是否为同一负责人；其次，既然互为持股人，那么有必要查实在整个投标过程中两家公司是否具有恶意串标的嫌疑。

王周欢进一步分析，本案中的持股问题实际上是股权问题，并非公司之间的关系问题。不同公司有着相同的持股人，是不能作为被禁止参与同一项目投标条件的，主要还得看持股人在各公司中占有怎样的份额，对企业的管理经营活动起到怎样的作用等等，以此判断两家供应商的控股股东和实际控制人是否为同一人。此外，还要看之前持股股东之间是否签署过某些股权协议，以此证明持股人能否对公司的业务和发展起到决定性影响。

从供应商B和供应商C的持股比例看，二者是否存在控股、管理等关联关系？

《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）第十八条明确，单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动。根据《〈条例〉释义》相关解释，单位负责人是指单位法定代表人或者法律、行政法规规定代表单位行使职权的主要负责人。如果是公司的话，则单位负责人就是企业的法人代表。本案中，供应商B的法定代表人为董某，供应商C的法定代表人为汪某，表面上看，两家供应商的单位负责人并非同一人。控股关系是指单位或个人股东的控股关系，如董事、监事、实际控制人等，本案中也无法证明两家供应商之间存在这种关系。管理关系则指不具有出资持股关系的其他单位之间存在的管理与被管理的关系，如一些上下级关系的事业单位和团体组织，本案中同样无法证明。从以上三种关联关系分析，这两家供应商的单位负责人并非同一人，也无法证明其存在控股、管理关系，在缺乏证据材料、事实依据的情况下，不应禁止其参与同一项目的投标。

不过，也有专家持不同观点。“如果援引《释义》的相关解读，供应商B的法定代表人为董某，持股比例为董某90%、汪某10%，供应商C的法定代表人为汪某，持股比例为董某40%、汪某60%，表面上看，两家供应商的单位负责人并非同一人，但两家的股东均只有董某、汪某，则二人对B、C两家企业的管理经营情况均具有重要的影响力，均可视为代表单位行使职权的主要负责人。”一位不愿具名的专家分析。

海南菲迪克招标咨询公司总经理彭时明也指出，从B、C两家供应商的股东构成和持股比例看，二者显然存在关联嫌疑，但由于缺乏必要的证据材料，现实中未能证实其存在关联关系，故不符合《条例》第十八条的禁止性规定。法律是刚性的，关于禁止供应商投标等行政处罚，若无明确的法律依据，自然也是违法的。但是，随着政府采购改革的深入，各种问题逐渐凸显，为避免个别投机者钻法律的“空子”，进一步保障公平交易的政府采购规则，希望政府采购法律法规能够及时得到完善，堵上制度的漏洞。

“我认同彭总的观点，显然供应商B和供应商C存在重大串标嫌疑，但由于法律法规的缺位，我们无法予以规制，让人十分无奈。”河北省沧州市财政局政府采购办公室曹蕊曾遇到过本案类似的投诉案件，她也呼吁尽快完善政府采购法律制度，用明确的条文惩处影响政府采购公平竞争的行为。

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