阻碍公共交通PPP模式良性发展的四大难题

阻碍公共交通PPP模式良性发展的四大难题

■ 赵晔

我国城镇化的快速推进，加大了对城市公共交通基础设施的需求。在这种状况下，此前主要由政府资金来支撑建设及运营的公共交通基础设施建设面临着如何引进民间资本、解决资金瓶颈的问题。PPP模式是建立在公共部门和民营部门交流和合作的基础上的一种新型项目组织模型，能够解决公共基础设施资金规模大、风险民间部门难以承担的难题，提高公共服务质量。近年来，我国城市公共交通中PPP模式的应用已取得了很大进展，但仍存在以下难题。

政府部门的财政能力和经验偏好影响城市公共交通PPP模式的良性发展。从财政能力看，财政收支矛盾仍在加剧，而中央对地方政府违规举债的管控日益收紧；从地方政府的发展路径看，依靠投资拉动经济发展的模式并没有得到根本改变，这些都增加了地方政府对PPP模式的需求。与此同时，也产生了一定的伪PPP项目。PPP模式最显著的特征就是风险共担、利益共享，但在一些伪PPP项目中，却存在着只有产业基金、金融机构等财务投资者、没有专业运营商，企业只能通过施工获利而不能通过运营盈利，进一步加剧了地方政府的债务风险。

社会资本发展的滞后制约了城市公共交通中PPP模式的良性发展。根据财政部PPP中心《全国PPP综合信息平台项目库第6期季报》，截止到2017年第一季度，455个落地的全部PPP示范项目中共有716家签约社会资本，其中国有控股企业和国有独资企业的数量分别为24%、31%，民营独资企业和民营控股企业分别占20%、17%。但从我国实际情况来看，这两个主体的发展都存在着一定的问题。国有资本的改革长期处于滞后状态，其在市场规则和行政管理方式的双重约束下活力不足，同时，由于其在运营管理项目上经验的缺乏，导致PPP项目经营管理主体往往由当地政府管理机构来承担，背离了PPP 项目的初衷。而我国民营资本无论是融资能力、技术管理能力、风险承受能力还是企业数量都无法满足PPP模式发展的需要，降低了公私合作的可能性。

制度环境不完善阻碍了城市公共交通中PPP模式的良性发展。十八届三中全会以来，中央部门和地方出台了大量PPP相关的法律文件,构成了我国有关PPP模式的监管制度框架。但这些政策法规较为分散，且制定主体不同，导致某些政策存在一定的冲突或缺位。关于PPP的法律救济问题、土地问题、金融机构介入问题、投资者退出问题等都需要进一步深入考量。从信息公开的层面看，PPP项目信息披露过程中，国家发改委、财政部等部门对PPP内涵外延的理解有所不同，主要通过对全国PPP项目信息管理发布平台、省级发改委或财政厅PPP项目库进行查询的方式进行。但从平台的实际建设情况看，在信息公开的内容、动态公开等方面还存在较大不足，在部门衔接上也面临着信息平台对接与协调的问题，这些都增加了社会资本获取信息的难度。

缺乏风险管理增加城市公共交通中PPP模式的风险。从PPP项目的风险评价分析能力看，我国对交通运输类PPP项目的风险分析才刚刚起步，更多的是对国外成功PPP项目的经验进行借鉴。由于不同类别的PPP 项目、甚至同一类别的不同PPP 项目都具有较大的差异性，这种直接的借鉴难免针对性差，风险分析效果并不理想。从风险分担机制看，目前我国大部分公共交通PPP项目的风险分担机制存在经济收益确定性不高、资本金比例要求高等问题，不利于公平、有效的风险分担机制的建立。只有将风险在公私之间进行合理分担，才能实现整个项目风险最小化的目标。

（作者单位：辽宁省委党校经济学教研部）

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