养老业PPP发展亟待破除四大瓶颈

养老业PPP发展亟待破除四大瓶颈

■ 赵晔

随着老龄化社会的临近，养老服务供给侧总量不足和结构失衡的问题日益明显，政府和社会资本合作(PPP)模式为此提供了一条行之有效的路径。截至2016年3月底，财政部全国PPP综合信息平台项目库项目库中的养老项目已达201个。但根据库中相关数据分析，此领域的发展仍较为滞后。从项目规模看，仅占PPP项目总量的3%左右，远低于市政交通、生态环保等项目。从具体内容看，养老业、老年公寓、医养结合是主要投资范围，难以满足多元的养老服务需要。从分布区域看，养老PPP项目布局严重不均衡，排在前三名的分别为山东、贵州、四川，三者项目总数占总项目的50%，有9个省市自治区的养老PPP项目甚至为零。为促进我国养老PPP项目的发展，亟需破解以下四大瓶颈。

一是切入点选择难度较大。基础设施建设领域是我国最早采用PPP模式的领域，此领域项目众多，成功案例也较多。但养老业的行业特点与基础设施建设领域有很大差别，其切入点选择较为困难。目前我国养老方式多元，有居家养老、社区养老和机构养老等多种方式，养老设施的呈现形态也趋于多样化。如社区养老机构表现为日间照料中心、老年活动站、托老所等形态，机构养老表现为老人福利院、老人院、老人医院等形态。如何在这些设施形态中寻求PPP模式的有效切入点，是推广养老业PPP模式的首要问题。

根据国际经验，“建设-维护-移交+委托运营”模式可作为我国推广养老服务业PPP的一个切入点。该模式的特点是：政府先与投资方签订协议，确定双方的责任义务。投资方负责项目建设和设备的置办、维护，政府方通过租赁的方式来付费使用养老设施，之后将设施交给专业的运营单位，并根据入住情况给予一定财政补贴。这种模式下，运作相对专业化，服务质量较高，还可减少财政支出的压力。

二是政府推进动力不足。养老项目的需求往往是一个自然产生的过程，且随着城市发展、旧城改造、人口老龄化等而不断变化。这种需求的自然性，导致政府对养老项目了解不足，在推进养老PPP项目方面动力缺乏，目前对养老业规划的欠缺就是典型表现之一。

养老业提供的是软性服务，这与基础设施项目相比有很大区别。基础设施可通过硬性指标来衡量设施的建设和运营情况，在这种硬性规定下，政府的监管相对容易。而养老项目的服务特性使得采用硬性标准进行监管过于片面，同时缺少服务评价标准，导致政府的监管难度较大，进一步弱化了政府推进此类项目的动力。政府应汇总本地老年人口的数据、健康状况和收入状况等，全面掌握本地养老需求，并进行相应的规划设计。建立养老服务PPP模式动态评价体系，采用科学、合理的指标综合评定服务质量。

三是缺乏成熟的收费机制。收费标准和收费方式的选择，将对投资回报率、投资回收周期等指标产生决定性影响，进而影响社会资本参与的积极性。当前，我国养老PPP项目往往根据服务类型、服务等级设置收费标准，包括月付制、年付制或会员制等方式，缺乏政策指导以及相对成熟的经验。

笔者认为，未来养老PPP项目应坚持微利综合的原则。基于其公益性的特征，利润不能过高，设定为10%以内相对合理。从投资回报期看，可设置为10年左右。此外，可借鉴国外“收益带系统”的利益分割机制，对收费的项目进行灵活分割。收益不高的项目，私营方可获得绝大部分收益；高收益的项目，政府可最大限度地来分享项目收益。

四是法律制度有待完善。近年来，我国PPP立法逐渐加快步伐，中央、省、市级各类PPP法律法规、规范性文件、指导意见陆续颁布实施，但顶层立法仍相对滞后，部分现行法律法规交叉，PPP项目长期高效运营仍缺乏政策法律保障。应在梳理现有法律的基础上，进一步完善PPP法律法规体系，建立多元化的争议解决方式，保护公私双方的合法权益。

（作者单位：辽宁省委党校经济学教研部）

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