PPP咨询服务可以这样做

【PPP项目看台】

PPP咨询服务可以这样做

——云南省红河水乡旅游建设项目（一期）湿地工程及配套基础设施案例分析

■ 朱磊 张正罡

云南省红河水乡旅游建设项目（一期）湿地工程及配套设施（以下简称“红河水乡旅游湿地项目”），为财政部第二批PPP示范项目，由中国投资咨询公司承担PPP咨询顾问。实施过程中，项目组深入调研和分析了该项目涉及的土地使用权、经济效益测算和绩效考核等问题，创造性地提出了双业主的解决方案，顺利完成了咨询服务。

项目过程及结果

红河水乡旅游湿地项目作为弥勒市文旅融合发展的典范、旅游产业转型升级的引爆点，已被列入国家旅游局2014年全国135个旅游优选项目名录，同时也是昆玉红旅游经济带的重点项目。项目地块位于弥勒市城南片区，处于城南中心地带，总面积669.62亩，包括湿地工程和配套基础设施工程。该项目将为市民及社会公众提供环境优美的城市湿地、配套基础设施等公共服务产品，也将为弥勒市提升旅游接待能力、促进产业转型升级提供强大的支持，为盘活弥勒市旅游资源，实现从“旅游活市”到“旅游兴市”的转变提供更强支撑，助力弥勒市实现“建设云南省重要旅游城市和休闲度假旅游示范城市”。

在项目识别和准备阶段，项目组首先与弥勒市财政局、市发改委、市国土资源局、市旅游发展委员会进行了多轮访谈，深入了解该市政府对项目的规划与愿景。随后，项目组拜访了国家开发银行云南省分行，明确了其对PPP项目的融资要求。接着，项目组在整合政府与国家开发银行要求的基础上与潜在社会资本展开沟通，了解社会资本对该项目的设想、顾虑和诉求。最后，结合大量实地调研与资料查阅，完成了该项目的财政承受能力评价报告、物有所值评价报告和实施方案。

在项目的执行阶段，项目组与弥勒市政府及相关部门通过多轮讨论，比较了多种采购方式的利弊，结合本项目收入不确定性较高、维护标准难以统一等特点，最终确定采用竞争性磋商方式选择社会资本。本项目采用政府和社会资本直接合作的模式，即不再成立单独的项目公司，在合同编写时直接将社会资本作为PPP协议的乙方。

从项目的筹备阶段到执行阶段，项目组在结合政府、社会资本、银行三方意愿和诉求的基础上，摸索完成了项目的实施方案和合同编辑，并促使项目成功入选2015年财政部第二批PPP示范项目。

项目案例评述

红河水乡旅游湿地项目实施PPP模式，存在以下难点：

一是土地使用权问题。在该PPP项目咨询过程中，政府与社会资本就土地使用权归属问题出现了分歧。在以往的PPP项目中，土地使用权在合作期内将划拨给项目公司或者社会资本，以便于项目顺利开展建设工作。但是，本项目中，考虑到相关利益带来的风险，政府方不主张将土地划拨给社会资本，给项目的后续推进带来了一定的难度。

为应对此问题，项目组创造性地采用了双业主的模式，即政府方和社会资本共同成为红河水乡旅游湿地项目的业主方。此模式与以往PPP项目只有单一业主方的模式存在很大不同。采用此模式，政府在项目建设、运营和维护的过程中拥有了更多的话语权，能够确保该PPP项目在弥勒市建设旅游强市中发挥预期作用。当涉及社会资本不具备施工能力的项目时，社会资本可通过招标的方式确定施工方，完成其在项目建设过程中所承担的责任。

二是经济效益的测算问题。红河水乡旅游湿地项目作为准公益性的旅游建设项目，为使其正常运转，需要估算项目经济效益，明确项目的收入状况和运维费用。该项目的收入主要来自停车场收费、广告位租赁费、游客中心租赁费等。然而，弥勒市政府缺乏运营相关准公益性旅游项目的经验，在如何确定停车场收费规模与单价、广告牌的数量与收费模式、项目的运营与维护费用方面存在着较大困难。

为解决相关问题，项目组首先调研了弥勒市及周边城市的旅游建设项目的收费标准和收入情况，包括蒙自市南湖公园、大理市海舌生态园、大理市洱源西湖国家湿地公园、弥勒市庆来公园等。在此基础上，项目组与项目设计单位就项目中停车场规模、广告牌布局和数量等问题进行了深入探讨，在保障项目旅游观光品质与经济效益双赢的前提下，确定了合理的停车场规模与广告牌数量。结合当地旅客流量与物价水平等客观经济因素，对项目的可经营性收入进行了估算。

随后，项目组调研了湖园生态园，深入研究当地旅游建设项目的运营与维护的基本费用，并借鉴了长三角地区的镜湖国家城市湿地公园、杭州湾国家湿地公园等旅游建设项目的先进管理模式，制定了激励型政府可行性缺口补偿模式。以当地所需的基本运营和维护费用为基准，激励措施与补贴方式联动。该模式既合理确保了项目运营与维护所需的基本费用，又能积极调动社会资本，提高项目的运营与维护效率。

三是项目的绩效考核问题。绩效考核机制具有重要的“反馈调节”功能，能够加强政府对社会资本的监管，提升PPP项目运作效率，提高项目公共产品与服务供给质量，实现公共利益的最大化。但是，由于国家对湿地尚缺乏统一的考核标准，在行业中也没有典型的湿地考核案例，这给红河水乡旅游湿地项目的绩效考核带来很大困难。

项目组调研了杭州市西溪国家湿地公园、北京市翠湖湿地公园等项目，借鉴其先进的管理经验，制定了项目的管理标准及考核评分细则。通过细则，项目组为该PPP项目建立绩效考核机制，并将绩效考核机制与政府提供可行性缺口补偿相结合，提高该PPP项目管理、运营和维护效率。

红河水乡旅游湿地项目PPP咨询的主要创新点为：

1.社会资本的选择

在PPP项目中，一般按照项目建设、运营和维护的要求来确定适合于该项目的社会资本。但是，红河水乡旅游湿地项目采用了不同的标准来确定社会资本。该旅游建设项目涉及园林、市政道路、桥梁改造、室外排水等多项不同类型工程，若按项目的建设、运营和维护的要求来确定社会资本，不仅难以操作，还会提高项目建设成本。通过调研发现，项目周围的房地产开发商对提升该项目服务品质具备明确的利益相关性。开发商虽然缺乏完备的施工经验，但具有丰富的项目管理经验与后期物业维护经验，这有利于本项目的长期维护和运营。因此，选择开发商作为项目的利益相关者即项目的社会资本。另外，作为受该PPP项目经济效应外溢的受益者，项目利益相关者对该PPP项目收益要求较低，可减少政府的可行性缺口补偿支出，减轻弥勒市的财政压力。

2.引入政策性银行

一般PPP项目的社会资本招商事宜，咨询中介机构并不参与。在本案例中，项目组在项目的识别和准备阶段，对中西部地区进行了市场测试，发现潜在的社会资本普遍存在较大的资金压力。考虑到PPP项目存在投资金额大、回收期长等特点，为确保该项目的顺利推进，项目组在项目识别和准备阶段，拜访了国家开发银行云南省分行，与其进行多轮沟通与协商，了解国开行对社会资本的要求。在编制招标文件时，项目组借鉴了国开行所提出的要求，确定了项目合作的边界条件，为项目后续债权融资铺平了道路。

在PPP项目中引入政策性银行，能够有效降低项目融资成本。以国开行为例，其自身定位并不以营利为目的，而是配合政府社会经济政策或经济意图，在特定的业务领域内为特定项目直接或间接提供资金扶持的银行。由于PPP模式得到了国家的大力支持，推进政府与社会资本合作，符合国开行的定位。同时，将政策性银行引入PPP项目中，能够为PPP项目获得期限较长、利率较低的资金支持，缓解社会资本的资金压力，有利于PPP项目的平稳落地和稳健推进。

3.准公益性公园运作模式

红河水乡旅游湿地项目是向公众无偿提供公共服务，仅向特定对象收取费用的准公益性项目。通过向特定对象收费以实现准运营性，是本项目的另一重大创新。以地下停车库为例，项目组响应国家建立绿色节约型社会的号召，在认真调研各地公园运作模的基础上，提出了建立地下停车库方案。建立地下停车库，不仅能够为该项目带来收益，而且能够缓解景区交通拥堵状况，提升该项目的服务质量。

通过在准公益型景区引入地下车库停车服务、广告牌租赁服务和游客中心租赁服务等举措，该项目产生了一定的经济效益，为景区的运营和维护提供了资金支持，降低了政府的资金压力。这些创新举措，都为准公益性PPP项目的运营提供了借鉴。

经验体会及建议

1.让政府真正了解PPP，是启动PPP咨询的前提

政府作为公共资源的拥有者和PPP项目的监管者、履约者，在整个PPP项目采购、实施过程中扮演着举足轻重的作用。为了确保PPP项目始终沿着正确的道路推进，在项目准备阶段，项目组与政府各部门进行了充分交流，协助其了解PPP的真正含义，明确PPP项目运作中政府应扮演的角色，认识到PPP是一次“婚姻”，而不是一场“婚礼”。

2.充分调研行业现状，是做好PPP咨询的基础

咨询公司需认真调研该PPP项目所处的行业状况，了解该行业的主要运作模式、主要法律法规，调研行业中的示范项目。对该PPP所处行业的状况了解和把握，能够帮助咨询公司构建PPP项目总体框架，同时为项目实施方案制定中可能遇到的难点提供解决思路。

在本项目中，项目组通过调研同行业中其他旅游建设项目，为解决项目经济效益测算、建立绩效考核机制以及如何运营准公益性旅游建设项目等问题，找到了思路。借鉴行业中其他PPP项目的模式，也帮助项目组构建了该项目的初步交易结构和合同基本框架。

3.与政府、社会资本充分沟通，是PPP模式成功的关键

政府和社会资本作为PPP项目的两大参与者，是决定PPP项目最终成败的关键因素。咨询公司应与二者建立畅通的沟通渠道，及时、充分了解其诉求，并以此为基础编写PPP项目的实施方案、合作协议和出资协议，这是提高二者对咨询公司满意度的关键。

在编写红河水乡旅游湿地项目的实施方案、合作协议和出资协议时，项目组与弥勒市政府相关部门进行了多轮沟通，在充分了解政府对该项目的构想和诉求基础上，初步形成了该项目的实施方案、合作协议和出资协议。与此同时，项目组还与潜在社会资本方就PPP项目的实施方案、合作协议和出资协议的具体细节进行了多次讨论，认真听取社会资本方的建议，不断完善项目实施方案、合作协议和出资协议。最终形成的PPP项目实施方案、合作协议等获得了各方的高度评价，本项目也成功入选2015年财政度第二批PPP示范项目。

（作者单位：中国投资咨询有限责任公司）

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