PPP的大背景（上）

【关注·世行2017年版PPP合同条款指南】

编者按：近期，世界银行发布2017年版《PPP合同条款指南》，对特定国家不同层级的PPP交易和不同法律制度下PPP交易经验的表述进行了改进。为借鉴国际PPP最新研究成果，根据财政部与世界银行的合作安排，财政部政府和社会资本合作（PPP）中心组织翻译了该指南。本报特摘录其部分章节，以飨读者。

PPP的大背景（上）

本指南旨在针对PPP合同和/或其相关协议中涉及的具体条款，为订约当局提供相关分析和起草法案的指导，以成功实现PPP项目的融资，从而为订约当局提供期望的服务或资产。本指南借鉴了过去20多年间PPP在国外的市场实践，内容涉及政府机构出台的、为订约当局提供支持的指导文件，以及PPP项目中为订约当局提供支持的法律顾问、社会资本和不同类型的资助者的广泛经验，均来自发达国家和新兴市场。凭借这种独特而全面的视角，本指南通过现实世界观来分析合同中的问题和结果，从而帮助订约当局在选择PPP作为基础设施采购方式时，能够对自身及社会资本的期望进行管控。

在阅读本指南提供的细节分析和合同条款之前，订约当局首先要了解目前PPP项目的整体开发环境。这是因为，PPP项目的情况能够影响及决定其PPP协议及相关协议的起草。

为此，下文简要概述了政府组建PPP项目的缘由、内容、各方风险分配的关键因素，确保“可融资性”的方法，以及针对不尽相同的法律制度、部门和国家的PPP方案概览。在制定和协商PPP合同的条款时应考虑到这些因素。

本指南还包括以上与领域相关的详细信息的链接，所有信息都将展示订约当局如何为建立其特定的PPP项目而制定PPP合同的具体条款。

A.采用PPP模式的基础设施发展概况

全球越来越多的政府正在建立PPP项目，作为建造和维护基础设施以及交付其他资产和服务的方式。其中，常见的主题包括：

● 公共部门降低建设和维护基础设施资产的成本，同时保证不对其服务质量产生不利影响；

● 加快绿地和恢复基础设施的交付和扩大棕地基础设施的需要；

● 从提供创新技术和服务的社会资本中获取专业知识的能力。

B.PPP包括什么内容？

国际上还未出现统一的PPP定义，尽管如此，PPP合同中规定的要点是：

● 社会资本和政府实体（订约当局）之间的长期合同；

● 提供新的或现有的公共资产或服务；

● 社会资本承担重大风险和管理责任；

● 社会资本收到的付款与合同的履行情况相关。

转让给社会资本的PPP项目的功能（如设计、建造、融资、运营和维护）可能会因不同的PPP而有所不同，但允许私人融资的介入是关键因素，能够确保社会资本的投资比重和履行合同的积极性。

C.PPP的融资结构

大多数PPP合同中的社会资本专门组建了项目公司，通常称为“特殊目的企业”或“特殊目的公司”（简称“SPV”）。SPV通常通过股东提供的股权结合——由其借贷人（可能是商业银行、债券投资者或其他融资提供商）提供的第三方债务来共同支付PPP项目的成本。社会资本需在投标准备中仔细考虑第三方出资人的选择以及此类资金的成本。

社会资本遭受的任何PPP项目损失首先由股东承担，只有在丧失股权投资的情况下，贷款人才会受到不利影响。这意味着，相对于债务提供者，股权投资者承担着更高的风险，并要求其投资回报更高。由于股权通常比债务更为昂贵，降低PPP项目的总体加权平均资本成本的目的在于，使用尽可能多的债务来为PPP项目（通常为项目总成本的70%至95%）筹集资金，这会降低基础设施和为订约当局提供的服务的价格。预期股权回报的水平取决于特定PPP项目的情况，但竞争性投标过程的优势之一，就是投标人能够寻求找到为订约当局提供最佳价值的资金解决方案。从股权投资者的角度看，以这种方式将其限制在一个PPP项目中，能够推动他们组建其他更大（甚至更多）的项目。

PPP项目融资通常分为“无追索权”或“有限追索权”融资。在无追索权的PPP项目中，借贷人只能从社会资本的收入中获得报酬，而不对股权投资者进行追索。在有限追索权的PPP项目中，借贷人主要依靠社会资本的收入来偿还贷款，但对股权投资者有一定追索权。

D.结构图

图1展示了典型PPP项目涉及的关键因素和各类合同。订约当局通过PPP合同与社会资本签订合同，并与贷方签订单独的“直接协议”。贷款人为社会资本提供资金，并为社会资本的资产提供偿还担保。贷款人还与施工承包商和运营维护承包商达成直接协议，根据PPP合同要求来建立和运营项目。直接协议通常由社会资本保存。股东/股权投资者拥有社会资本，通过股权和股东贷款向其提供资金（偿款由贷款人资助）。

E.订约当局对“可融资性”的考虑

由于债务重组比例高，PPP项目以外的债权偿还能力有限，第三方贷款人必须事先进行严格的尽职调查，来评估PPP项目的“可融资性”。想要使PPP项目具备可融资性，贷方需要确定社会资本有能力偿还因执行PPP项目而产生的债务。

实际上，这意味着社会资本的经营现金流量必须足够高，能够偿还债务以及认可的保证金，以弥补现金流量的变动风险。因此，贷款人需要关注偿付机制和任何可能对预期收入流产生不利影响的风险。在这个过程中，他们将评估PPP项目的技术和财务可行性，同时衡量到所有重大项目的风险以及如何在双方之间进行分配和管理。

以上事项也是股权投资者的关键考虑因素，他们的目的是保护投资，并确保社会资本能够创造足够高的收入，这些收入不仅能用来偿付债务，而且还能满足预期的股本回报。

从订约当局的角度来讲，PPP项目的可融资性决定了缔约方是否能通过PPP采购基础设施。由于风险分配对银行业务至关重要，订约当局在组建PPP项目方面采取了有难度的平衡措施，以确保PPP的可融资性，同时抑制适当程度之外的风险。这是起草PPP合同条款和进行谈判的重要考虑因素。贷款人在采购过程的早期阶段参与，特别是在竞标人存在竞争压力的情况下，使得订约当局在签署PPP合同前能够了解并考虑可融资性。

F.风险分配

PPP项目安排的基本原则是，能够将项目实施风险分配给最有管理能力或者最有激励能力的缔约方。这就需要确定哪个缔约方能够最好地管理这种风险发生的可能性，以及如何应对和管理实际出现的风险。在评估可能出现的成本影响时，缔约方需要考虑到彼此承担此类费用的能力和成本影响对价格产生的相关作用，以及是否和如何抵消或转移成本影响（例如，通过保险增加向最终用户提供服务的价格，例如公路收费，和/或通过纳税人分摊费用）。如上文E部分所述，贷款人应密切参与以上分析，并设计采购流程，将其银行可融资性的问题反映在投标建议书中（可能导致修改条款），以使订约当局能够在竞争过程中和签署PPP合同之前对可融资性问题进行评估。

如果能认真评估风险并转交给能够控制或减轻风险的缔约方，将降低PPP项目的总体成本，从而提高订约当局的物有所值。因此，订约当局应考虑保留和管理那些不利于社会资本的定价或评估的风险，因为订约当局最适合管理这些风险。如此一来，订约当局能够避免向社会资本支付其必须承担的风险溢价。

最重要的是，双方应努力在PPP协议中平衡合理地分配风险，为长期合作伙伴关系提供适当的基础。这非常关键，原因在于，为实现物有所值，大多数PPP合同需运行很长一段时间，通常长达15到30年之久。由于长期而且常见的复杂性，无法在PPP合同中规定对整个项目周期中可能出现的事件的特殊保护措施。PPP项目中的利益相关者需确认的是，即使不能立即控制合同履约的情况，也能够达成相互接受的解决方案来处理问题。在降低不确定性的同时，应确保实现更大的物有所值，因为不确定性通常会吸引风险溢价（即社会资本将期望更高的价格/回报）。因此，PPP合同要具有灵活性，以便在商定的合同框架内尽可能地处理出现的变化。

由于主要是通过建立合同来实现风险分配，订约当局不仅要了解PPP合同的工作原理，还要了解其与相关项目协议的关系，以及订约当局所属的缔约方的任何其他文件（如贷款人的直接协议），或影响其义务和责任的因素（如社会资本的债务和股权融资文件）。PPP合同条款之间联系紧密、制约平衡，因此，不能孤立地看待，必须全面了解PPP合同。

需要注意的是，风险分配会受到各种因素的影响，包括市场的成熟度，以及参与者的经验和投标者之间的竞争程度。由于新兴市场对股权投资者和贷款人越来越具有吸引力，也更有竞争力，一旦社会资本在国家/部门的PPP市场获得成功，新兴市场政府和承包机构就会将更多的风险转移给社会资本。

G.其他PPP支付机制和风险分配

如上文E节所述，可融资性的关键在于支付机制及支付受到何种影响。支付机制的模式也可能影响管理缔约方共同认可的风险的方式。社会资本可通过三种途径来收取费用，包括向服务使用者收取费用，从订约当局处获得支付费用，或以上两种方式的组合。这些途径的共同特征是支付取决于绩效。

“使用者付费”模式——在使用此支付机制的PPP项目中，社会资本向用户提供服务，并通过对该服务收费（例如某些收费公路）而产生收入。该费用（或关税或通行费）可以由订约当局发放的补助来抵消，补助可能是以绩效为基础的（例如以能否提供特定质量标准的服务为依据），或以支出为基础（例如每个用户的花费） 。根据这种方式，社会资本及其借贷人承担与PPP项目相关的“需求风险”，即有多少用户将花钱使用该资产。双方可能还有一定的空间，可通过相应增加用户费用和/或延长PPP合同期限来管理某些风险产生的费用。

“政府付费”模式——在使用此付费机制的PPP项目中，订约当局是社会资本的唯一收入来源。在社会资本对用户需求没有影响（例如医院或监狱），或用户需求太低或不稳定，以至于不能为PPP项目提供足够的资金时，这种模式在PPP项目中更为常见。订约当局提供的报酬通常取决于社会资本能提供多少符合合同标准的资产或服务，无论使用情况如何。这通常被称为“可用性付费”。在这种方式中，社会资本及其借贷人面临着订约当局的信用风险，并会对其进行认真评估。

     （来源：世界银行，财政部政府和社会资本合作中心翻译）

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