“87号令体现了重大立法进步”

【政采大咖谈87号令】

87号令立法评估项目负责人、国际关系学院教授、国际关系学院公共市场与政府采购研究所所长赵勇：

“87号令体现了重大立法进步”

■ 本报记者 戎素梅

近日，财政部公布了修订后的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第87号令，以下简称“87号令”）。从2004年9月起实施的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第18号令，以下简称“18号令”）到87号令，既是一次务实的问题导向型修订，也是回归物有所值价值目标的重大立法调整。为帮助业内同仁了解87号令立法背后的故事，进而准确理解和把握87号令的内容，本报记者独家专访了87号令的立法评估项目负责人、国际关系学院教授、国际关系学院公共市场与政府采购研究所所长赵勇。

《中国政府采购报》：赵教授您好。据了解，87号令立法过程中，财政部有关领导曾经委托国际关系学院公共市场与政府采购研究所进行了立法前评估，这也是财政部近年来立法工作的一大创举。我的第一个问题是，您是在怎样的情况下接到财政部的立法评估任务的？当时，您有着怎样的感受和体会呢？

赵勇：按照我的回忆，去年11月下旬，财政部国库司的领导给我打电话，问我能不能承担一个立法前评估的任务。接到电话的时候，我还没有太明白。因为就像后面所要说的一样，立法前评估在中国，即便不是绝无仅有，也是极为罕见的事情，至少在财政部的立法史上是第一次。

到了财政部后，国库司和条法司的领导给我介绍了情况并正式布置了这项任务，也就是请第三方机构进行87号令的立法前评估。听到这个事情，我感到既激动，又有压力。为什么激动呢？因为对于一名学者来说，能够参与立法，是自己社会价值的体现，和他人对自己工作能力的承认。自己的学术成果能够影响到立法，进而调整政府采购各方当事人的权利义务，这是一个特别让人有成就感的事情。但是，为什么又感到有压力呢？通过听87号令立法情况的介绍以及翻阅相关资料，我发现，拿在我手里的，是各级财政部门，乃至政府采购的各个利益相关方，三年多以来长期的、大量的、深入细致的基础工作的结晶。如果做一个比喻的话，就像是一场足球赛，踢了艰苦卓绝的89分钟，比分还是0∶0。经过我方守门员、后卫、中场球员大量的拼抢、策划、酝酿、跑动和配合，最后把球传到了在禁区里的我这个前锋的脚下。我要做的事就是临门一脚的工作，所以感到压力很大。

为什么说18号令的修订是一项艰苦卓绝的工作呢？在研究过程中我发现，这次修订的前期工作做得真是非常扎实。财政部从2013年8月就启动了18号令的修订工作，经过多次座谈、立法调研，总结18号令执行中的经验和问题，广泛听取了采购人、集采机构、社会中介机构、评审专家和供应商的意见，形成了18号令修订建议稿。在此基础上进行了认真的研究和反复的讨论，并结合国际采购惯例，形成了征求意见稿。之后，又广泛吸纳了各方意见，特别是结合新出台的政府采购法实施条例（以下简称《条例》）进行了修正，形成了较为成熟的文件。我们对其做了立法评估之后，也提出了一些修改意见。原以为这将是最终版本了。但根据我后来了解到的情况，在我提交了修改意见之后，财政部又广泛征求了各方意见，并再次进行了深入研讨和修改之后，才正式对外发布出去。

所以，大家可以看到，87号令真的是一个社会各界集思广益、反复酝酿、精雕细琢的结晶。获悉87号令正式发布的那一天，我在微信朋友圈里作了转发，并且引用了两句古诗，“小扣柴扉久不开，一枝红杏出墙来”，隐含的那句是“满园春色关不住”。在社会各界千呼万唤，像扣柴扉一样等着新法出台的这么一种迫切心情下，财政部能够顶住压力，坚持立法质量优先，最终形成了这样一个各方相对满意的立法成果。这是非常难能可贵的。

在这儿，我也顺便透露一些细节。我从财政部领任务的时候，由于时间十分紧迫，他们起初希望在两周内完成。我盘算了一下，两周的时间只能做立法质量的评估，但是对于立法效果的预估，需要通过调查问卷的方式，在这个期限内完不成，需要给我一个月的时间。条法司的领导想了一下，很坚定地说，那就给你一个月，咱们要把这个评估做扎实，经得起推敲。他们还特别提出，如果发现有问题，哪怕是颠覆性的问题，会引起新的工作甚至于返工，也一定要直言不讳地提出来。要求我完全站在客观中立的第三方的角度来看待这个立法，不用考虑人情因素，不用考虑非学术性的因素。这些都特别让我感动。

《中国政府采购报》：确实如您所说，87号令的出台有很多幕后功臣，正式颁发的87号令，是社会各界集思广益、精雕细刻的心血和结晶。那么，对于87号令的立法评估和预估，国际关系学院公共市场与政府采购研究所做了哪些准备？又从哪些方面进行了评估和预估？

赵勇：刚才讲到，立法前评估在国内是很少做的，和我们以往承接的研究课题大不一样。第一需要明确评估的目的和意义，第二要设计立法质量和实施效果评估的基本原则，第三要在此基础上设计评估的指标体系，然后是具体实施评估工作。我简要介绍一下。

立法质量和实施效果评估的原则有这么几个：第一是客观性原则，坚持实事求是，保证客观公正，不预设研究结论。第二是各方参与，在评估过程中，把政府采购各方的当事人，包括采购人、供应商、代理机构、评审专家跟监督部门都纳入进来。第三是定性和定量相结合。在质量评估中，对信息的采集、整理、加工，主要采用定性的方法，用逻辑思维对修订草案进行规范的分析和判断，进而形成对立法质量和立法特色的基本评判；定量研究，则是根据研究、资料搜集以及调查问卷的结果，用实证的方法对实施效果进行评估。此外，还有一个回归性原则，对立法质量和实施效果进行评估和预估之后，围绕修订草案的内容形成研究报告。以上是评估的原则。

下面介绍一下评估指标体系的设计。整个评估工作分成两大块，分别是立法质量的评估和实施效果的预估。立法质量评估的一级指标是立法形式评估。二级指标包括立法主体的合法性，立法程序的合法性，立法体例的合法性，立法技术的合法性，实体权力（利）、义务的合法性，实体权力（利）、义务的合理性，还有就是程序权力（利）、义务的合理性。

对于立法实施效果的评估，有两个一级指标，分别是执法评估和守法评估。执法评估又分成几个二级指标，包括执法的积极性、执法的正当性、执法的可行性和法规的实现性。守法评估则可分为主动守法的效果和被动守法的效果两个二级指标。

以上所有二级指标又进一步分解成若干三级指标，这里就不再赘述了。这就是整个指标体系的设计。

经过我们全面的评估和预估，研究发现：87号令立法主体合格，立法程序合法、完善，立法体例科学、合理，立法内容完整、符合逻辑，各方主体权利义务配置平衡、协调。调研对象普遍认为，87号令在权利（力）与责任匹配、降低交易成本及构建诚信体系等方面具有突出特色，并将产生较好的实施效果，有利于促进政府采购市场健康有序发展。

《中国政府采购报》：研究所设置的这些评估原则、评估指标、评估方法都非常严谨、科学，为您和研究所点个赞。我们知道，10多年来，财政部出台了很多政府采购部门规章、制度办法。不过，据了解，像87号令这样专门委托第三方进行立法评估和预估的，我们不敢说史无前例，但是也相当少见了。您如何评价政策制定者的这一做法？

赵勇：我在博士论文里研究了美国联邦政府的政府采购制度。最后梳理总结的时候，发现美国联邦政府采购政策和法律的制定过程中，有三个机制：一是问题解决的机制，二是各方利益的平衡机制，三是责权利的分配机制。研究发现，美国政府采购法律制度的构建过程中，各个利益相关方在整个立法的不同阶段，都不同程度地参与了法律制度设计中的博弈过程。这样的话，立法的质量就比较高，实施的效果也比较好。

回到你问的问题。回顾财政部近年出台的政策法规，我总体的感觉是，立法质量越来越高，而立法过程中，起草、调研、征求意见，各方的参与程度越来越深，专家、智库也发挥着越来越重要的作用，越来越朝着科学化和民主化的方向发展。我认为这体现了时代的进步。因为现代社会的各方利益关系，和过去农业和工业时代相比更加复杂，不是靠少数人拍一下脑门，就能形成一个完善的法律。这种社会各方的参与、知识精英的参与，特别是史无前例的立法前评估工作，充分体现了我们立法理念的提升和立法程序的完善。

更进一步，立法评估不仅有利于87号令本身立法技术的完善，以及立法质量的提高，提升87号令制度设计的实施效果，更重要的是，这种分析评估有利于完善法律实施的反馈机制。通过评估的过程，特别是其中的调研过程，能够形成有效的法制宣传，提升社会的参与程度。通过调研，吸收业内专家对87号令的态度和意见，客观地反映法律的绩效，同时有助于开展立法质量和实施效果评估模式的探索，为构建立法质量和实施效果的评估体系提供基本方法。换句话说，这次评估对推动今后其他法律法规的质量和效果的评估机制的常态化，都有着积极的进步意义。可以说，财政部的这次立法前评估在政府采购政策制定乃至整个国家立法历史上迈出了非常可喜的一步。我们在国家走这一步的过程中做了一点点贡献，也感觉到特别光荣和神圣。

《中国政府采购报》：我非常赞同您的观点。2013年全国政府采购工作会议以来的立法修法工作，在制度设计、操作执行等方面都有了很明显的进步。以87号令为例，从具体内容看，87号令体现出三大突出亮点：明确采购人主体责任，强化权责对等；坚持问题导向，完善监管措施；落实放管服改革要求，降低制度性交易成本。您如何评价这些创新内容？您认为，这背后是怎样的理念变革？

赵勇：我曾经发表过一篇文章——《<政府采购法实施条例>与政府采购制度改革》。我们的招标采购制度经历了这些年的发展，走过了西方几百年的历程，在取得进步的同时，确实也发现了很多问题和困惑。而面对这些问题，各地在探索的时候，出现了不同的解决问题的思路和措施。那么，如何判别哪些措施是切实可行的正向改革，哪些是退步的、饮鸩止渴的逆向改革呢？实际上，党的十八大用“必须以更大的政治勇气和智慧全面深化改革”的决定，对这个问题作出了明确的回答。就是要发挥市场在资源配置中的决定性作用，而不是用行政化的方法来解决政府采购中的问题。无论是简政放权也好，还是放管服，都是一种市场化的改革方向。我在文章里，形成了判别政府采购领域改革方向的三条评价标准。分别是：权利与责任相匹配、降低交易成本以及建立良币驱除劣币的信用体系。我当时是用这三条标准来评价《条例》的。可以看出，《条例》在这三方面都取得了长足的进步。今天，我还用这三条标准来看87号令。

我们可以看到，87号令在实现权责对等、降低交易成本跟建立诚信体系方面，在《条例》的基础上又向前走了一步。比如还权于采购人，给采购人更多的权利，比如在评标时将资格审查的权利明确赋予采购人等。在赋予采购人权利的同时，它也给了采购人更大的责任。比如在确定需求、编制招标文件、发布公告、履约验收等。既增加了采购人的权利，同时也增加了他的责任，在实现权责对等方面有很好的体现。

在降低交易成本方面，包括对于资格预审文件和招标文件的售价的规定、对于投标保证金的退还方面的要求、对于减少样品要求的规定等，都能减少供应商的投标成本。此外，通过加大公开力度降低监督成本。

在信用体系的构建方面也有新的举措，这里就不细讲了。

我的总体感受是，87号令符合正向改革的特点，我对此举双手赞成。

如果说这背后的理念的变革，那就是发挥市场在资源配置中的决定性作用。我们的立法者越来越相信市场主体的能力，越来越相信他们的聪明才智，相信他们在简政放权的背景下的自律能力、责任意识的提升，和市场的自我净化的功能。出现了问题不要紧，但是不要一出现问题，就用政府有形的手到市场上去乱摸。比如，87号令第三十一条提到，非单一产品采购项目，采购人应当根据采购项目技术构成、产品价格比重等合理确定核心产品，并在招标文件中载明。这个也是把一定的自主权交给了采购人。这都是非常可喜的变化。而且这些变化不仅体现在87号令中，也体现在近些年来财政部出台的一系列的规章制度中。在政府采购活动中，需要政府事前审批的事项越来越少，采购人的自主权越来越大，供应商的合法权益越来越多地得到保障，社会公众也越来越多地可以参与政府采购的监督，这些都体现出上述理念的变革。这是国家治国理念的提升，体现出财政部门科学化、民主化立法的总的趋势。

《中国政府采购报》：政策好不好，落地才算数。在贯彻落实87号令的过程中，您有什么建议意见？

赵勇：第一点是宣传。通过媒体，包括我们研究机构以及培训机构，广泛地宣传，形成各方当事人，包括采购人、代理机构、供应商等学习87号令的一个小高潮，带动大家业务能力的提高。

第二点，也是我一直强调的。成文法和普通法各有优缺点。我们国家采用的是成文法体系。成文法最大的优点就是可以直接套用，各方当事人可以不是特别明白法条背后的机理，就可以直接套用。但成文法的缺点也是显而易见的，立法总是滞后于实践。在我们国家的这种社会进步和变革的速度下，总会出现法条中没有列举全的情形。这时，当事人就无所适从了。因为实际情形和法条中的规定内容不完全一致，当事人不知道立法的机理和宗旨，就会出现困惑和偏差。这时，普通法的优点就出来了：各方明白法理，所以会处理不同的情形。但普通法对于立法、司法和执法者的能力要求则会高很多。所以，在我国，对于法律法规的解释和解读就显得尤其重要，要让各方当事人不仅知晓法条的内容，还须明白立法的机理，以便应对不同的情形。

第三点，还是要发挥市场在资源配置中的决定性作用。这在87号令贯彻落地中怎么体现呢？不是按照过去行政的办法，层层施压，上级逼着下级去怎么做，政府机关、行政监督部门逼着采购人和供应商去怎么做。在市场经济中，应当让守法的人能够顺顺利利地把采购项目执行好，得到合理的回报；让违法的当事人，不管是采购人还是代理机构、评审专家或供应商，必须得到相应的处罚，承担违法的责任。只有这样，法律才能够得到有效的贯彻。既然《条例》和87号令都加大了信息公开的力度，扩大了供应商的权益，那么社会各界就应当利用好法律赋予我们的权利，带着放大镜来监督政府采购项目的实施情况。而供应商在自己的合法权益受到侵害的时候，也应拿起法律的手段，用合法的途径，不管是询问、质疑、投诉、行政复议，还是行政诉讼，来坚决捍卫自己的权利。在捍卫自己权利的同时，社会的公正也到了体现，法律法规也就得到了很好的贯彻落实。

《中国政府采购报》：谢谢赵教授跟我们分享您的精彩观点，也衷心希望87号令的各项创新要求和举措能够得到很好的贯彻实施，推动政府采购事业发展。

赵勇：管理学硕士，法学博士，美国德州大学圣安东尼奥分校商学院、乔治·华盛顿大学法学院访问学者。现任国际关系学院公共市场与政府采购研究所所长，专门从事政府采购、国际贸易、招标投标等领域的科研和教学工作。

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。