在新形势下深化制度改革

【《政府采购法》颁布9周年特别策划】

在新形势下深化制度改革

——《政府采购法》颁布9周年感想

■ 漫画李建维

对于一个参加过《政府采购法》起草工作的老同志来说，看到今天的改革成绩，深感欣慰。

王家林

 《政府采购法》于2002年6月29日由第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，到今年6月29日已经颁布9周年了。9年来，我国的政府采购制度政策不断深化，政府采购管理规模迅速扩大，政府采购在经济社会发展中的宏观调控作用日益显现。这些成绩的取得，对于一个参加过《政府采购法》起草工作的老同志来说，深感欣慰。

当然，经过实践的检验，也发现这部法律还有一些不够完善的地方，特别是随着改革的深入，又出现了一些新情况、新问题，需要对法律进行相应的修改。前不久财政部召开了全国GPA谈判应对工作及政府采购工作会议，我结合这次会议精神，就《政府采购法》颁布9周年谈几点个人感想。

要正确处理实施法律和深化改革的关系

我国从1996年开始进行政府采购制度改革试点，由于这项制度具有明显的优越性，试点范围迅速扩大，很快就在全国范围内推开。为了推动和规范政府采购制度改革，财政部颁布了《政府采购管理暂行办法》。但是，财政部的规章法律层次较低，约束力不强。全国人大常委会对此非常重视，很快就将《政府采购法》列入立法计划，并立即处理组织实施，由人大财经委负责，财政部、发改委、经贸委、外经贸委、国务院机关事务管理局、解放军总装备被部等单位有关人员参加起草，经过到十多个省市调查研究，多次出国考察和把外国专家请来同国内专家学者一起进行论证，起草组数易其稿，经全国人大常委会三次审议，于2002年6月29日由九届全国人大常委会第二十八次会议通过。

我参加过很多财经法律、法规的起草工作，如《预算法》、《会计法》、《注册会计师法》、《个人所得税法》及多部税收行政法规的起草工作。比较而言，对《政府采购法》下的功夫最大，借鉴外国的经验最多。但是，现在看来还是有很多不完善的地方，而且一些规定也已不适应形势发展的需要，应当进行修订和完善。

任何事物都不可能是十全十美的，法律也是如此。虽然《政府采购法》存在上述一些问题，但在其没有修改完善之前必须认真贯彻实施，并继续进行政府采购制度改革。这就要正确处理法律和改革的辩证关系。法律是改革实践经验的总结，也就是说把改革成果用法律的形式固定下来，以进一步规范和推动改革；改革的进一步深化，又可以进一步修订完善法律规定。任何法律和改革的关系都是如此，更何况9年前颁布的《政府采购法》具有一定前瞻性，为继续深化改革预算留了空间。如第九条规定“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标”。该条列举了“环境保护”几项政策目标之后有了一个“等”字。这个“等”字就可以将以后国家采取的其他政策目标包括进去。再比如关于政府采购方式的规定，除明确规定公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等5种采购方式外，还规定“国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式”。这样规定，国务院后来确定的对节能产品强制采购等政策都不违反《政府采购法》，而且更能突出政府采购对经济社会发展的宏观调控作用。

要全面看待国际惯例和国际规则

前不久召开的全国GPA谈判应对工作及政府采购工作会议提出，“十二五”期间要“积极构建符合国际惯例、具有中国特色的政府采购制度”，还要积极应对加入WTO《政府采购协议》谈判。面对这两项艰巨任务，结合我国的《政府采购法》，我认为对“国际惯例”和“国际规则”应当有全面正确的看法。

所谓政府采购的国际惯例，我想无非就是世界上多数国家实行政府采购制度的经验和做法，以及一些国家和地区是如何对外开放政府采购市场的。但是，由于西方资本主义国家实行政府采购制度的历史比较长，这方面的国际惯例多数来自西方国家。要看到，法律制度属于上层建筑，是由经济基础决定的。我们是社会主义国家，经济制度和政治制度与资本主义国家不同，我国的政府采购制度不能照抄照搬西方资本主义国家的。我国实行的社会主义市场经济体制，在世界上是独一无二的，在应对上世纪90年代发生的亚洲金融危机和前两年由美国引起的国际金融危机中充分显示了优越性。我相信，借鉴国际经验，紧密结合中国实际建立起来的我国政府采购制度一定会有很大的优越性。  近几年国家先后提出的对节能产品强制采购，很多地方把一些公益性强、涉及农民生产和民众生活的财政补贴支出项目，如农机具购置、粮棉优良品种供应、家电下乡、文化下乡、以及中小学免费教材、医疗器械药品采购、安居工程等纳入政府采购就很有特色，有的已经打破了西方国家对政府采购的定义。

至于现行的一些“国际规则”，要是由西方资本主义国家主导制定的，主要反映了这些国家的利益和意愿，现在世界上发生的很多事情已经充分说明了这个问题，说明一些国际规则的不公正性。因此，我们对现行的“国际规则”必须有清醒的认识，绝对不能盲从，要团结发展中国家进行斗争，以建立真正能够反映各方面利益的国际规则。

要看到政府采购既是市场行为又是行政行为

我们借鉴西方国家的经验和做法，利用市场经济的方式进行政府采购，不论是国家机关，还是事业单位、团体组织，作为采购人都要以平等的态度对待供应商，采购人和供应商签订的采购合同也适用《合同法》。这说明政府采购活动是一种商业行为、市场行为。但是，我们又要看到政府采购是一种行政行为，是国家对经济社会发展实施宏观调控的一个重要工具，政策性很强。过去，我们起草《政府采购法》的时候对这些问题还认识不足，随着实践的发展、改革的深入，认识会越来越清楚。看到政府采购的两重性，对我们继续深化政府采购制度改革，应对加入WTO《政府采购协议》会有很大帮助。（作者系财政部条法司原司长、《政府采购法》起草工作组副组长）

通过加强立法完善制度

——写在《政府采购法》颁布9周年之际

顾天舒

《政府采购法》颁布实施至今，以《政府采购法》为统领的政府采购法律制度体系已经初步建立，当然，也存在一些发展中的问题。从根本上看，执行中的问题许多都与政府采购法律制度不健全、不完善密切相关。因此，今后一段时期内，全面、深入推进我国政府采购工作，必须以制度建设为龙头，通过加强立法完善制度，通过实施制度促进管理，通过加强管理规范行为，通过规范行为提高效益。具体建议如下：

尽快出台实施条例

一方面，应通过制定《政府采购法实施条例》，对《政府采购法》中比较原则的制度规定进一步予以明确和细化，增强可操作性。主要包括：一是明确“财政性资金”、“使用财政性资金”的具体含义，拓展政府采购的适用范围。二是明确政府采购工程适用《招标投标法》的范围，做好政府采购与招标投标的衔接。三是细化有关政府采购政策功能的规定，提高可操作性和政策效果。四是健全供应商资格审查的制度办法，明确供应商资格审查的具体标准和程序。五是对《政府采购法》有关政府采购方式适用条件的规定进一步予以具体化。六是对《政府采购法》有关采购程序的规定进一步予以细化。七是对《政府采购法》有关法律责任的规定予以细化，明确罚款的具体数额标准等。

另一方面，应在《政府采购法实施条例》中，将实践证明已经成熟的新制度、新做法确定下来。主要包括：

一是对县级集中采购的组织方式进行制度规范。鉴于各地县级集中采购规模等实际情况存在较大差异，可规定不同的模式。对集中采购规模较大的县级政府，规定其可以设立集中采购机构，由集中采购机构代理集中采购业务；对集中采购规模较小的，规定其集中采购业务可委托上级集中采购机构或具有政府采购代理机构资格的社会中介机构代理采购，或通过推行协议供货、电子采购、市县联合、县县联合、区域统一市场等办法实施采购，切实推动县级政府采购工作开展，扩大政府采购规模效益。

二是对部门集中采购进行制度规范。明确可以实行部门集中采购的政府级别及部门条件，部门集中采购机构的设立条件，实施部门集中采购的相关要求等，规范部门集中采购行为，充分发挥部门集中采购的技术和效率优势。

三是对采购方式及采购程序制度进行补充规定，增强可操作性。在总结实践经验、借鉴国际做法的基础上，明确协议供货等已较为成熟的采购方式的适用条件和具体程序，对推行电子化采购等规定基本要求和指导性意见，规范和促进先进采购方式的使用，充分运用现代信息技术和管理手段，提高采购效率，降低采购成本。

四是根据货物、工程和服务采购项目的不同情况和不同要求，明确规定各类政府采购合同必须具备的基本条款，制订采购合同格式范本，规范政府采购合同签订和履行行为。

五是进一步补充评审专家等采购当事人的政府采购违法行为情形及应承担的法律责任。

加快规章及规范性文件立法步伐

加快政府采购配套法规制度建设步伐，积极进行实践探索和制度创新，认真总结工作经验，不断提高制度建设质量，努力构建起以《政府采购法》及其实施条例为核心，由政府采购法律、法规、规章和规范性文件共同组成的，多层次、相互衔接协调的政府采购法律制度体系。

强化政府采购预算管理

要按照财政科学化、精细化管理的要求，加强政府采购计划和资金预算管理，从源头上规范政府采购活动。要增强采购人政府采购计划意识，提高采购资金预算编制的完整性和科学性，做到采购资金预算与部门预算编制时间同步、编制方法科学、内容细化，形成列明预算科目、项目品目名称、采购资金数额及构成、采购数量、规格型号、采购方式和预计采购时间等内容的采购资金预算，全面反映部门和单位的年度政府采购活动，严格控制采购资金预算调整，强化采购资金预算约束。

适时修改完善《政府采购法》

根据我国政府采购改革发展及加入GPA的需要，在认真总结政府采购法律制度贯彻实施绩效及存在问题的基础上，适时对《政府采购法》进行修订完善。（作者单位：财政部条法司）

【微博•9年】

许建生：士不可以不弘毅，任重而道远。（全国人大）

崔桂秋：9年了，该升级了。（广东）

贾川：9年之前，从无到有；9年之中，从有到强；9年之后，定会辉煌。（教育部）

高志刚：《政府采购法》颁布9年之际，我们在控制价格虚高方面还没有过关，值得深思。（国采）

语勇：《政府采购法实施条例》有了吗？（抚州）

宋军：政府采购改变了我的人生追求。（湖北）

漫卷诗书：制度设计先天不足、权责设置严重失衡、制度执行“百花齐放”、改革之路越走越偏。问题关键：一是对政府采购的重要性认识不足，政府采购在国家政治经济中缺乏应有地位。二是改革触动了政府部门自身的利益。（上海）

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