在“桌面”上真正强化政采预算约束力

【地方经验】

在“桌面”上真正强化政采预算约束力

——江苏无锡市再造政府采购预算管理系统，实现“预算控制计划、计划控制采购、采购结果控制支付”综述

■ 朱鸣菲

经过艰难探索与精心打造，在江苏省无锡市，从提出至今已开展三年多的政府采购预算管理系统改革终见成效，这一系统不再处于信息孤岛，而是成了一个“上接预算编制及指标管理系统、下连国库集中支付系统、外连政府采购电子交易系统”的一体化政府采购预算管理系统。此举加强了政府采购业务管理与资金管理的联动，简化了行政事业单位政府采购预算执行流程，提高了政府采购管理效率。

2014年，无锡市提出了对“政府采购预算管理系统”纳入财政一体化系统进行改造的改革方案，以此优化政府采购资金管理与预算编制、执行、监督等各业务环节的有机衔接。

目前，改革优化后的政府采购全过程预算管理涉及五个环节，包括：采购预算编制与指标管理、采购计划申报批复、采购合同登记管理、政府采购资金支付、采购项目结转与结项。通过“预算控制计划、计划控制采购、采购结果控制支付”的环环相扣的控制措施，杜绝了单位应采未采、随意采购、规避采购等现象，不断强化了政府采购预算约束力。

同步编制政府采购预算，实现计划与预算相衔接。2014年，按照全口径预算管理的要求，无锡市制定了无锡市本级预算改革方案，提出了强化政府采购预算对政府采购过程的约束作用，实行政府采购预算编制和预算执行挂钩。在预算编制环节，按照“总体规划、同步编制”的原则，要求部门预算单位对下预算年度的工作进行全面详细的预期性安排，结合行政事业单位资产管理规定和本单位固定资产使用情况等，与部门预算同步编制政府采购预算，并对照政府集中采购目录政府采购限额标准，编细编实政府采购预算，提高政府采购预算的可执行性，杜绝缺编漏编现象。

在此基础上，严格控制政府采购预算调整程序，财政部门在明确细化流程的同时，赋予一级预算单位管理事权，强化一级预算单位对所属二级预算单位的统筹、协调作用。根据资金管理相关规定，在明确责任的前提下赋予一级预算单位指标调整的权限，由预算单位发起调整申请，经财政主管业务处室审核同意后给予调整。

在预算执行环节，区分预算不同性质，进行政府采购预算执行管理。以此全面打通政府采购计划与政府采购预算的关联关系，实现了无预算不采购。对于运转类支出，由单位测算全年政府采购预算总额，形成运转类政府采购指标总量，实行总量控制，政府采购计划直接与公用经费中的政府采购指标总量挂钩；对于专项类支出，于年初逐项确定政府采购项目预算，形成专项资金政府采购指标，实行分项控制，由一级预算单位下达专项资金指标时再形成政府采购指标明细，政府采购计划需勾选相应明细指标。

业务管理融入计划管理，风险管控与效率提升并进。作为财政业务应用支撑平台，在设计之初无锡市财政局就将构建与业务管理相配合的财政局一体化系统作为指导理念，通过科学设置政府采购计划表单的相关字段，将政府采购业务管理要素体现在政府采购计划管理过程中。一是设置“采购组织形式”字段，规范采购人对集中采购及分散采购的选择行为。系统通过将集中采购目录内的品目与“集中采购”组织形式相映射，防止采购人将应当集中采购的项目流入分散采购；通过将部门集中采购单位及其相关的部门集中采购品目与“部门集中采购”组织形式相映射，将属于部门集中采购目录内的项目，自动匹配实施“部门集中采购”；对于政府集中采购目录或部门集中采购目录以外，但单项或批量预算达到政府采购限额标准以上的项目，由采购人自主选择“集中采购”或“分散采购”组织形式，同时政府采购监管部门在系统内实时更新管理社会代理机构名单，确保采购人选择的社会代理机构在市政府采购监管部门备案管理。二是设置“协议供货申请次数”字段，严格控制单位年内多次零星采购办公设备的行为。根据无锡市协议供货管理政策，要求单位同类协议供货品目的政府采购计划原则上应一次性申报，特殊情况不得超过2次，间隔不得少于半年，以此形成批量采购优势，达到合理控制协议供货价格的效果。三是政府采购项目资金构成设置“以后年度安排”选项，解决跨年度项目的政府采购计划申报与支付难题。对于跨年度的政府采购项目，要求单位按照项目的总预算申报政府采购计划，并于以后各年度财政部门下达预算后由单位做“以后年度安排指标挂接”，确保跨年度项目政府采购资金按照政府采购合同履行期限按期支付。

实施合同登记管理，简化操作与加大职责并重。按照政务内网与政务外网必须物理隔断的要求，无锡市政府采购预算执行系统与电子化政府采购系统分别架构在政务内网和政务外网。一方面电子化政府采购系统需要政府采购预算执行系统中的政府采购计划信息，另一方面政府采购预算执行系统又需要电子化政府采购系统中的采购结果信息。为满足全流程信息化管理的要求，无锡市财政局在政府采购预算执行系统中设置了计划导出和合同导入功能，实现了将整个政府采购活动数据串联起来。要求采购人在执行完成政府采购流程、签订政府采购合同后，加强对采购合同的登记管理。政府采购预算执行系统根据采购项目的不同采购形式设计了三种合同登记方式：一是省略定点采购品目（包括装修工程、修缮工程、车辆加油服务、车辆维修和保养服务、机动车保险服务）的合同登记环节，申报政府采购计划后，单位可直接在系统内选择中标的定点采购供应商进行支付；二是自动完成协议供货类采购项目合同登记，凡通过无锡市电子化采购系统实施的采购项目，包括80万元以下的物业管理服务等生成的政府采购证（即政府采购格式合同），由财政部门将电子化的政府采购证导入预算执行系统，自动生成各采购单位的合同登记信息；三是除以上两种情况以外的，经过政府采购招标或非招标方式采购的项目，在确定成交供应商并签订政府采购合同后，由单位经办人录入政府采购合同总额、分期付款信息、供应商信息，由单位审核人审定。上述三种合同将全部纳入单位合同信息库进行登记管理，并作为采购资金支付的审核依据。实行政府采购合同登记管理，一方面有利于为财政部门规范政府采购资金支付提供数据来源，另一方面也促使单位采购部门及时向财务部门传递采购合同等结果信息，单位财务人员能够全面掌握本单位各年度政府采购合同支付情况，便于其统筹安排单位的资金使用，为单位财务管理提供了便利。

规范政府采购资金支付，实现“非采不支”。在政府采购资金支付环节，严格按照财政资金管理要求，规范政府采购资金支付，控制政府采购资金支付风险，要求单位在提出资金支付申请的同时须挂接本期需要支付的政府采购合同，通过政府采购合同与政府采购计划的挂钩，实现政府采购资金支付申请与政府采购计划的挂钩，杜绝了无政府采购计划的资金支付行为。同时，进一步简化政府采购资金支付流程，与政府采购合同登记管理方式相对应，属于定点采购品目的资金支付，由政府采购监管部门将每期定点供应商的银行账号等信息在预算执行系统中进行维护，单位通过勾选所需支付的定点采购计划，直接对应到相应定点采购品目的定点供应商，既实现了定点采购行为的资金支付监管，又省略了单位的重复录入工作。

结转与结项，指标管理更科学。年度内，完成履约验收的政府采购项目，且合同金额支付完毕后，由采购单位经办人启动“项目结项”指令，该政府采购项目即进入终了结项程序，按照财政预算管理要求，属于部门预算的，项目节约资金返回单位继续使用，属于专项资金的，项目节约资金由财政统一收回。同时，为了避免跨年度的政府采购项目节约资金长期冻结，提高财政资金的使用效率，系统专门设置了政府采购指标返还功能，允许采购单位在完成政府采购执行交易过程并登记合同总金额后，将采购计划金额与合同总金额的差额部分，即政府采购指标中结余资金部分提前释放，实现了政府采购指标的科学化管理。年度终了，对尚未完成全部采购活动或采购资金支付的，由单位提交“年度结转”指令，系统将自动把该采购项目所对应的政府采购计划、政府采购合同信息、已支付的合同款项等信息一并结转下一年度。结转后的政府采购计划仍延续使用原计划编号，年初重新挂接政府采购指标。年度结转功能改变了以往手工清算年终结转方式，也大大提高了财务工作效率。

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。