禁止下属单位投标， 当耶？否耶？

【实务探讨】

政府购买服务项目中

禁止下属单位投标，

当耶？否耶？

■ 汪泳

案情

某省电梯监督抽查项目拟采用单一来源方式采购，单一来源采购对象为该省特种设备研究院。理由为：该项目于属政府购买公共服务项目，电梯监督抽查工作是城市公共安全工作的重要组成部分，由于其特殊性和专业性，对供应商有着极高的要求。该省特种设备研究院的资质和综合实力能够满足本项目的各项要求，且是本地唯一的大型检测机构。

项目发布公告后，收到两家公司的举报。甲公司举报称，省特种设备研究院应回避本次采购活动。理由主要有两点：一是省研究院为采购人下属的事业单位，同时是采购人的二级预算单位，难以保证政府采购活动公平进行，且采购人在类似项目中已明确作出被检举人不得参与投标的规定。二是本项目招标文件中的“电梯制造安装质量监督抽查项目”的检验内容与省研究院有直接利害关系。项目采购内容之一就是对“电梯制造安装质量”进行监督抽查，而省研究院是当地唯一一家电梯监督检验机构。乙公司举报称，省研究院不得作为单一来源供应商，理由主要有四点：一是拟定供应商不具备唯一性；二是采购人和省研究院之间存在上下级关系，应当回避；三是该省所有电梯的监督检验工作原本就由省研究院负责，现抽查工作又交由其负责，省研究院既当“裁判员”又当“运动员”；四是投标人限定本地单位，违反了国家法律和政策规定，属于典型的地方保护主义。

分析

本案中，省研究院与采购人的关系是否属于法定回避情形？其参与了前期项目法定检验，能否参与后期监督抽查？是否有地方保护主义之嫌？根据政府采购法律法规规定及政府购买服务政策要求，笔者试作分析如下。

首先，《政府采购法》第十二条第一款明确，“在政府采购活动中，采购人员及相关人员与供应商有利害关系的，必须回避。供应商认为采购人员及相关人员与其他供应商有利害关系的，可以申请回避……”。《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）第九条明确了采购人员及相关人员与供应商存在利害关系的几种情形，即：参加采购活动前3年内与供应商存在劳动关系；参加采购活动前3年内担任供应商的董事、监事；参加采购活动前3年内是供应商的控股股东或者实际控制人；与供应商的法定代表人或者负责人有夫妻、直系血亲、三代以内旁系血亲或者近姻亲关系；与供应商有其他可能影响政府采购活动公平、公正进行的关系。

本案中，省研究院系采购人的下属事业单位，双方存在隶属关系，是否应回避？笔者认为，该问题没有任何法理依据。按照中央改革的要求，二类事业单位经费来源从以直接拨款为主到以购买服务为主，是一个巨大的成就。如果相关单位如该省国资、交通、规划国土、卫生、防疫、环保等部门下属事业单位均必须回避当地的政府采购活动，事业单位分类改革的基础也就成了空中楼阁，违背了我国政府购买公共服务的改革初衷。

其次，省研究院参与了前期项目法定检验，能否“自己抽查自己”？

《条例》第十八条规定，单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动。除单一来源采购项目外，为采购项目提供整体设计、规范编制或者项目管理、监理、检测等服务的供应商，不得再参加该采购项目的其他采购活动。一般而言，若供应商已参加了本项目采购内容之一的“电梯制造安装检验”，该行为应属于为采购项目提供“检测等服务”，如果再参加“电梯制造安装”监督抽查工作，就会存在项目的“检测等服务”和对“检测等服务”进行抽检监督的提供者都为同一供应商的问题。

不过，值得注意的是，财政部《关于〈政府采购法实施条例〉第十八条第二款法律适用的函》（财办库〔2015〕295号）以及《〈政府采购法实施条例〉释义》对第十八条第二款的法律适用问题有着明确阐述：《条例》第十八条第二款中的“其他采购活动”指为采购项目提供整体设计、规范编制和项目管理、监理、检测等服务之外的采购活动。该条款的立法本意是：为采购项目提供整体设计、规范编制服务的供应商与其他供应商不是处于同等条件下的竞争，违反了公平竞争的原则。但是其中的“其他”，不应包括为该项目提供整体设计、规范编制或者项目管理、监理、检测等服务内容。因此，做了前期规划设计的供应商，再去做监理，反而更有利于整个项目合理按照当时设计的程序、流程去走。

《条例》第十八条第二款还对单一来源采购项目作了例外规定，即在采用单一来源方式的情况下，为采购项目提供整体设计、规范编制等服务的供应商，可以参加该采购项目的其他采购活动。本案中，省研究院作为单一来源采购项目供应商，完全可以为采购项目提供包括前期设计、中期管理、后期检测、期后检查等全流程服务。

再次，关于将省研究院作为政府采购供应商是否属于地方保护的问题，笔者认为，该项目并非公开招标项目，也并非必须允许企业作为供应商参与竞争的项目，不存在本地保护的问题。

最后，省研究院作为省级唯一的综合性检测机构和为政府提供公共服务项目的事业单位，可否作为单一来源供应商？根据《政府采购法》第三十一条、《条例》第二十七条，公共服务项目具有特殊要求的，可以进行单一来源采购。按照党中央、国务院关于大力推进政府购买公共服务改革的政策要求，之前主要由事业单位提供的公共服务项目，可以逐步由政府直接拨款转为单一来源采购（财政部门依法审批后执行），如果条件成熟，也可以采取公开招标采购方式。在事业单位提供公共服务的前提下，单一来源公共服务项目的供应商具有充分的实力和竞争力，不需要具有唯一性。不仅如此，按照相关部委要求，转企事业单位如当前实力较弱，在公开招标采购中无法与其他社会组织竞争，也可以考虑过渡期内进行单一来源采购，以增强相关单位承接能力。

故笔者认为，举报人曲解了法规规定，省研究院在本项目政府采购活动中不仅不存在应当回避的情形，而且根据政府购买服务有关政策要求，经财政部门审批，可直接作为单一来源采购的供应商。有关行政主管部门应积极支持公益二类事业单位参与政府购买服务项目，更好地增强事业单位的活力和公共服务能力，促进事业单位分类改革和转型发展。

综上，如果该公共服务项目不履行政府采购程序，直接委托给事业单位，则属于规避公开招标，违反《政府采购法》相关规定；如果该项目直接将预算拨付给省研究院，则严重违背中央事业单位分类改革的方向和要求，是改革的倒退。该项目在一定期限内采取单一来源采购方式并逐步推进竞争性采购，完全符合政府采购法律法规和中央事业单位分类改革的规定和要求。

（作者单位：深圳市财政委政府采购办公室）

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