为服务类项目采购“诊脉”

为服务类项目采购“诊脉”——关于做好服务类政府采购项目的探讨（上）
◎ 文  龚云峰
随着政府采购工作的不断推进，服务类项目的政府采购范围和规模也在不断扩大，2009年，全国服务类项目采购规模已达到了544.2亿元，比上年同期增长20%。2010年，财政部已明确将服务外包作为政府采购工作的一项要点。服务类项目越来越需要给予足够的重视，但如何规范服务类项目的采购，尤其在具体操作方面，国内相关的专题研究还较少。近年来，江苏省政府采购中心先后组织实施过多个服务类项目，内容涉及物业管理、投资评审、档案数字化加工、环境影响评价等多项服务，其中有些项目属于国内首次纳入政府采购。笔者总结从事政府采购工作以来所经办过的各类服务类项目的经验教训，希望能抛砖引玉，与政府采购同仁一起探讨。
◆招标文件的规范性不够
江苏省政府采购中心组织实施的服务类项目大多采用公开招标方式，主要遵循《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（以下简称第18号令）进行。第18号令对货物和服务类项目招标文件应包括的主要内容做出了明确的规定，对照相关规定，服务类项目的招标文件经常会出现下列问题：
一是文件模本乱套用。服务类项目对供应商资格条件、文件内容、合同条款、报价方式等都有自身的要求，一旦套用货物或工程类项目的招标文件模本，又没有根据服务类项目的要求进行适当调整，会给人“风马牛不相及”的感觉。
二是采购需求不明确。有些招标文件中列出的采购需求，不符合招标的要求，不是造成供应商提出询问或质疑，就是造成供应商根据各自的理解制订出差异很大的投标方案，导致专家无法进行评审。
三是内容前后不一致。笔者在审核招标文件时，经常发现有自相矛盾的现象，如物业管理项目，前面可能要求对外墙一个季度清洗一次，后面就变成了每月清洗一次。
四是合同条款不完备。有的招标文件中合同条款非常简单，有点干脆就没有合同条款，而合同条款是第18号令明确规定的一份招标文件应包括的主要内容。
◆投标的供应商数较少
除财务审计、工程造价、项目监理等市场比较成熟的服务类项目外，许多服务类项目存在满足招标文件实质性要求的供应商数量达不到法定要求的情形，即便市场上有许多符合招标资质条件的物业管理项目，也会出现只有一两家供应商投标的现象，造成只能重新组织招标或更改采购方式进行采购。
◆中标供应商老面孔居多
笔者发现，有些服务类项目的供应商成了中标专业户，尤其是有一定连续性的服务类定点采购项目，如国际机票、保险、印刷等，中标供应商基本上总是几个老面孔。
◆评审专家的质和量齐缺
与货物和工程类项目相比，许多服务类项目的评审专家更难以满足评审的需要：一是有些服务类项目专家库内没有对应的类别；二是专家库内的专家数量极少；三是专家库内专家不专，一些评审专家根本不具备相关工作的专业经验。为了保证评审工作能正常进行，有些服务类项目基本采用从库外选择性方式确定评审专家。由于采用选择性方式确定的评审专家名单大多由采购人提供，一些专家与采购人或供应商关系密切，在评审过程中，很难保证其评审的独立性和公正性。
笔者认为，上述问题的出现主要由于以下原因：
◆招标文件的制作经验匮乏
我国对货物和工程类项目实行招投标管理制度已经有较长一段历史，招标经验相对比较丰富，相关项目纳入政府采购后，对制作招标文件有一定的借鉴价值。但大多数服务类项目以前从未实施过招标，很多项目都属于首次纳入政府采购，对于采购中心经办人而言，缺乏制作招标文件可借鉴的经验。
难以套用。目前，采购中心大多都有自己的招标文件模本，但由于服务类项目之间的专业性差距较大，即使有招标文件模本，也仅能套用招标程序，而招标文件中的采购需求、合同条款，不能简单照搬，必须要由采购人和采购中心根据每个行业服务的内容和特点重新制订。
无从下手。许多服务类项目的采购人未参加过类似项目的政府采购，不知道如何提出合理的采购需求，采购需求提交到采购中心后，或是漏洞百出，或是过于粗泛，有的干脆由关系密切的供应商代劳，有明显的倾向性，使采购中心无法直接用于招标文件的制作。同时，采购中心经办人由于受专业知识和采购经验的限制，对采购人提出的需求也不知道如何审核和修改。
态度马虎。个别采购中心经办人在制作招标文件时，对文件内容审核不认真，造成文件中出现前后矛盾等低级错误。
乱设门槛。个别采购人官本位思想严重，招标门槛设置过高，服务标准过严，片面追求供应商资质条件越高越好、企业规模越大越好，不接受中小企业招标，或给中小企业中标设置一定的障碍，造成有些大企业不愿为采购人服务、中小企业又没有提供服务的机会。
◆服务类供应商具备特殊性
专业性。每个服务行业基本上都有相关的特殊资质要求，或实行经营许可，或设定从业资格，同时还存在相关的监管机构。如保险有保险业经营许可，由保监会监管；物业管理、印刷、工程造价、评估、审计等都存在相关的许可或资格，造成有些服务类项目只能由取得许可或资格的少数专业供应商参加投标。
垄断性。有些服务类项目，如特殊行业的咨询服务、评估服务、可行性研究服务，全国范围内有资质的供应商不多，省内更少，造成实质上的地区垄断。有些供应商与政府机关、科研机构、大专院校有密切的联系，有的直接就是其下属机构，经费有保障，缺乏市场竞争意识，对政府采购的关注度和积极性不够。
独占性。实行经营许可或从业资格的服务类项目，只能由取得许可或资格的供应商参加投标，这些供应商不允许再授权或转让其资质给其他供应商投标，这也是服务类项目相对于货物或工程类项目参加投标供应商少的原因之一。
猜疑性。根据第18号令的规定，服务类项目采用综合评分法评审时，其价格分值只占总分值比重的10%-30%，报价已经不是中标的主要因素，经常发生报价很低的供应商不能中标的情形，容易被供应商误解有内定的嫌疑。同时在评分标准的设定时，采购中心经办人不知道哪些内容应该作为评分项，有时分值设置也不合理，给人以指定供应商的感觉，影响了供应商参加投标的积极性。
◆招标文件的制作缺乏变化
一些采购中心经办人不认真研究市场的变化，不积极主动对招标文件进行完善，缺乏不断创新的意识和严谨规范的态度，认为只要没有供应商提出质疑，制订的招标文件就没有再改进的必要，结果造成多年来每次招标的招标文件和评审标准都大同小异，供应商一旦中标，在自身经营没发生意外的情况下，以后基本上每次都能中标，这是造成连续性采购的服务类项目中标人总是老面孔的主要原因。
◆专家库不能满足评审需要
目前政府采购评审专家库的维护、更新、升级速度不够，不能适应服务类项目范围和规模不断扩大的需求：一是分类不合理，造成库内评审专家不专业，在评审服务类项目时滥竽充数。二是结构不配套，专家库与每年制订的集中采购目录和采购数额标准脱节，造成目录有项目、库内没专家的情况。三是数量未扩充，一些服务类项目的专家库，多年来一直未补充过新专家，造成参加评审的专家老面孔、老龄化的问题。四是库外专家缺乏相应的管理制度。目前《政府采购评审专家管理办法》仅对纳入专家库的评审专家的资格条件、权利义务、使用管理和处罚办法作出了规定，而对参加政府采购评审的采购人代表、库外专家缺少监督管理的办法，造成采购人代表倾向性明显、库外专家鱼目混珠，对服务类项目评审的负面影响尤其明显。（作者单位：江苏省政府采购中心，本文系该中心第一届案例评审会一等奖作品）