【推进政采标准化建设】专题讨论

栏目：热点专题时间：2014-02-21 10:53:22　发布：管理员分享到：

编者按：

在5月6日举行的“中国政府采购标准化建设业务研讨”活动上，来自政府采购监管部门、集采机构、供应商和认证机构的各方代表从不同的角度出发，就政府采购标准化建设进行了精彩的讨论。本版今日特摘登嘉宾的精彩发言，敬请关注。

■ 本版摄影余波陆恺钱月婷

刘慧：政府采购标准化的国际借鉴

国际关系学院院长

政府采购标准化就是通过有关强制性或推荐性规定，使政府采购的内容、采购的程序和过程、评判标准等方面逐渐按标准执行，实现统一的标准。其主要内容包括采购标的的标准化、作业规程的标准化、采购文件格式的标准化、采购程序的标准化以及各种各样的审查评判的标准化。

韩国：借电子化建设推动标准化

韩国用电子化建设来推动政府采购系统的标准化。2006年，韩国全面推行使用电子化系统。这套系统涉及标准化的内容有3个方面：产品分类、产品目录以及产品查询系统。在电子化过程中，产品必须要用数字语言进行重新表述。韩国有关政府部门对所采购的产品服务和项目都统一制定了名称和分类，包含的内容从产品到服务，非常全面。此外，韩国政府采购厅经过长时间研究，对产品需要的目录做出标准。这项工作本身就有一个标准化的工作流程，包括从申请的接受和产品名称的确定，到进行审查、研讨和批准，上载到产品库中，以及最后进行公示。电子产品目录系统即搜索引擎系统由于使用标准化语言，使得政府采购业内外人士都可以从这个系统上方便地找到其需要的产品信息。

台湾：建立供应商资格审查标准

在政府采购标准化建设中，作业流程的标准化是核心内容之一。从我国台湾政府采购经验来看，他们在政府采购实践过程中，对供应商的资格审查有严格的标准。2005年通过的供应商审查流程和标准中规定，对供应商资格审查包括3方面内容：首先，审查企业进行招投标活动所具备的基本资格，企业需出具相关证书，包括登记证明、纳税证明、参加商业团体的证明。其次，审查企业是否具备参与政府采购项目的履约能力。最后，如果是金额巨大的重点项目，政府部门在进行资格审查时，还有另外一系列标准。标准的确定有助于提高工作效率，否则和供应商进行口头交涉甚至事后处理纠纷将会浪费很多时间和精力。

美国：以法制化推动标准化

政府采购标准化还包括相关文件、合同格式的标准化。美国在这方面的经验值得借鉴。值得一提的是，标准化的工作需要对法律法规进行不断地解释和细化。以美国亚利桑那州针对政府采购供应商的某项文件为例，它要求企业在填表时注明是否属于妇女企业，是否属于中小企业，是否属于少数族裔企业。但由于美国的各个州可能对这3种类型的定义不尽相同，亚利桑那州在文件开头首先对定义进行解释。如妇女企业是指妇女股份占到整个企业比例的51%；女性在企业的管理、财政、生产过程中能够发挥作用等。当法律法规不够详细和完备时，政府采购部门势必要进行一些重复性的工作，无论是口头解释，还是用文件去解释都十分重要。

建议：科学制定强制推行

首先，发展政府采购标准化非常重要。在实践中应该由一个专业机构研究，科学制定标准。标准本身是科学。制定标准的过程如果不科学，制定的标准就很难被采用，就缺乏权威。所以在制定标准的过程中，应当确保质量，确保这是一个科学严肃的制定过程。美国在制定产品安全标准时十分详细和专业，并形成监管权威。如涉及电器产品则由联邦通信委员会制定标准，食品则由食品药品监督管理局制定相应标准。

其次，要用法律的程序规范，强制推广执行。标准的制定和执行是一个通过有关机构，特别是权威机构推广、发布的过程，它的法律程序和合法性非常重要。国外通过2个途径来推行标准化，一个是强制化，一个是用建议自愿执行。自愿执行往往通过行业协会来推动。但在中国，行业协会目前发挥作用的能力有限。因此，中国的标准化推广主要通过强制性的执行进行。

最后，政府采购的标准化应是政府协调治理，综合配套执行。政府部门和政府采购监管机构是标准化推行的权威性机构，只有共同推进，这项工作才可以做好。我们通过研究认为标准化是第一位的，但在标准化的推行和动员过程中，各个部门的参与更为重要。另外，政府采购代理机构也应当成为政府采购标准化推行的排头兵。当政府采购的法律法规还不够完备时，需要政府采购部门的执行机构发挥主动性制作标准。当然在制作标准过程中，如果全国所有的政府采购代理机构协调起来一起来做，效果更好，效率更高。

（整理赵辉）

吴玉平：标准化与认证互为促进

中国质量认证中心副主任

标准化是认证工作的前提和保障，认证机构的核心工作就是按照一套标准化的流程对机构、企业的产品、服务和活动进行评价。在政府采购节能产品认证制度建立之后，中国质量认证中心（CQC）对政府采购的节能产品进行认证，又形成了政府采购的政策标准之一。

首先，标准化是认证工作的基础。CQC开展认证工作，依靠的是明确的标准和标准化的程序。采购部门通常根据价格和技术两个因素确定供应商，而对技术因素进行评价和确认，正是认证机构的优势。目前，CQC是按照国际通用的第5种认证模式开展认证工作，即按照受理、型式试验、工厂检查、报告评定、颁发证书、证后监督的流程进行。

政府采购体系必将向着更加透明化、程序化和标准化的方向发展。相关的技术体系标准可由产品部分和企业部分组成。

其次，节能认证在节能产品采购标准化过程中发挥了基础性的支撑作用。

政府采购节能产品认证制度建立之后，CQC发挥技术优势对政府采购节能产品指标进行梳理、筛选并形成清单。节能清单已从2004年公布的第一期8类产品、86家企业、1526个型号的产品，发展到2011年第九期的28类产品，近600家企业的3万个产品型号。7年的探索，政府采购节能产品制度已构建出一整套标准化体系，7年的实践，政府采购节能产品制度更加明确和坚定了标准化的发展方向。

从国家确立实施节能产品政府采购制度起，政府通过采信第三方认证机构的结果，节能企业通过认证的方式进入政府采购清单，这是节能产品政府采购标准化的第一阶段。第二阶段从2008年开始，节能清单形式发生了较大的变动，CQC随之对节能认证要求采取了调整，增加了市场销售行为规范化的内容，做到节能产品型号的标准化、品牌使用的规范化，采用合理的技术手段，从源头上为政府采购把关，这也是政府政策作用于认证流程的结果。

（整理王晓清）

魏承玉：湖北推出标准化建设“红皮书”

湖北省财政厅政府采购管理处处长

政府采购标准化建设，是目前很多省市面对的一个艰巨又势在必行的任务。与很多省市在工作中一点点摸索、一小步一小步地向前走不同，湖北省在2007年集中力量推出了被业内称为“红皮书”的《湖北省政府采购工作规范》。这个工作规范是湖北省集中了全省100多名政府采购工作者、历经4个多月的时间完成的。此后该省政府采购工作在诸多方面都得到了理顺和规范，颇有“磨刀不误砍柴工”的效果。

制定“红皮书”历时4个月之久，这是因为其中有太多的东西要通过查阅相关法律法规，以及结合平时的工作经验，并通过周密的讨论，以求得最佳的规范性要求，讨论工作在制定规范过程中非常费劲。

在没有出台《湖北省政府采购工作规范》之前，省内很多政府采购工作人员学习和掌握相关工作流程和法律法规都是通过“师傅”来传授的。由于没有统一的工作标准，每个“师傅”级别的员工对同一项目的处理方式不同，这就直接导致其所带的“徒弟”们之间工作方式的不同。因为没有章法，工作中经常会出现一些扯皮和纠纷。为了杜绝这种情况的发生，湖北省政府采购管理部门下定决心搞规范。随着30万字的工作规范出炉，湖北省的政府采购工作也走上了正轨。

工作规范给该省的政府采购工作带来了很多便利。首先是储备了技术。标准化的目标，第一个就是技术的储备。标准化是把工作中积累的经验和做法，通过制度加以固化，将个人局部的小范围经验转化为整个工作的规范。原来“师傅带徒弟”的方式被改变了，现在在同一个标准下，任何人、任何单位、任何时间都可以按照这个标准进行下一步的工作，而且每一个人对自己的职责、权利非常清楚。把技术储备起来，工作人员只要经过培训，上岗就非常容易了。其次是提高了效率。这个规范是把整个程序和步骤格式化，然后使每个工作环节连接起来，这样大大提高了效率。再其次是防范了舞弊。原来没有规范和标准时，标书没有固定的格式，很容易出现舞弊现象，现在通过标准化解决了这个问题。最后是规避了风险。湖北省通过工作规范，把很多重点环节和重点行为进行了事先控制，这样既保证了监管方面的力度，又减少了操作执行方面的风险。

在标准化过程中，湖北省将其设计成3个体系。第一个体系是程序规范。不管以前是怎么做的，“红皮书”发布以后所有的程序都要按照其中的规范来进行。第二个体系是行为规范。每一个当事人应该做什么、不应该做什么，“红皮书”中将其职责、权限等都规范得很清楚。第三个体系是文本规范。工作规范出台以后，湖北省政府采购工作所有文本格式是统一的，相关当事人只要填空就可以。

政府采购标准化系统设计完成后，要使其整体功能达到最佳并产生实际效果，必须协调系统内外相关因素，对整个系统实施节点控制。根据节点控制的结果，对整个系统的构成因素及其关系进行选择、设计或调整，保证其达到设定的效果。节点控制主要包括预算审核、计划审批、过程监管和合同确认等4个方面的内容。

政府采购标准化是一个很大的题目，包括产品的标准化、配置的标准化和工作的标准化。湖北省的工作规范，主要是针对工作方面的标准化。

（整理邢晓丹）

于宙：塑造集采机构内部流程标准化

长春市政府采购中心主任

近年来，集中采购机构把规范内部流程、提升标准化程度作为工作的重点，对集中采购机构内部流程标准化塑造进行了有益尝试。在我国积极参与GPA谈判和《政府采购法实施条例》即将出台的背景下，本次活动的举办具有十分重要的现实意义。

内部流程标准化的3个作用

一是有助于促进分工与协作。良好的合作与协作，可以大大提高工作效能。集中采购机构内部流程的标准化，就是合理确定分工与协作。二是有利于政府采购的专业化发展。内部流程标准化的塑造，能够实现“外行”变“专家”。三是有利于国内统一市场的形成。标准化能够消除区域限制和流通障碍，实现不同地域集中采购机构资源的优化配置和共享；能够使得集中采购机构形成合力，有助于落实和贯彻政府采购政策功能并与国际接轨。

应遵循的3个基本原则

一是合法性原则。依法办事是内部流程标准化的首要原则。二是规范性原则。加强政府采购执行工作的通用性和专用性研究，对于通用性部分，通过模式化管理，形成相对固定的操作规范；依照定性或定量的原则，对内部流程中相关环节和工作内容形成指标化管理，建立可评价体系，便于控制和检查。三是适应性原则。标准化塑造不应片面追求先进而脱离本地本单位的工作实际。标准化塑造不可能一蹴而就，应当在标准化的过程中充分重视标准化的弹性，提高可持续发展的能力。

内部流程标准化塑造方案

集中采购机构内部流程的标准化塑造是一个庞大和长期的系统工程。应当综合考虑各种因素和资源，解决一系列的问题。主要包括：

一是组织设计。组织设计就是对集中采购机构开展工作、实现目标所必需的各种资源进行安排，以便把各种力量有效组合到一起的管理活动过程。在组织设计中需要解决管理层次与管理幅度、集权与分权以及组织形式3个主要问题。

二是流程设计。这是对集中采购机构内部一系列相互关联业务工作活动所形成的过程和程序进行合理布局和安排的过程。应当按照有利于组织管理、细化分工、简化工作、部门协调的原则。

三是业务规范。是指在依法采购的前提下不断完善内部流程各环节规范，在细化环节的基础上，通过定性和定量的原则，对集中采购机构内部流程在制度、行为和文本等方面确定规范性标准。

四是技术运用。集中采购机构大都采用了信息化技术管理手段，全面贯彻了“定岗、定员、定责”的理念，运用“时间+标准”的规范化管理，推动了标准化的创新，主要包括网上办公流程、自动生成功能、效率管理的信息化以及模板式管理。

五是控制与维护。无论内部流程的设计如何科学合理，当一项工作涉及多部门的分工与协作时，就不得不加强系统控制和管理。系统控制与维护是内部流程标准化塑造的“润滑剂”和“维修站”，这就需要建立相应的协调机制、绩效考核机制、加强人员交流以及进行纠偏调适。（整理赵环宇）

加大标准化建设力度不断推进政府采购制度改革与发展

财政部国库司总会计师王绍双

推进政府采购标准化建设对于政府采购制度改革的深化与发展具有重要的前瞻意义和实践影响。

今天，我们欢聚一堂，共贺《中国政府采购报》创刊一周年，并围绕政府采购标准化建设话题展开研讨。首先，请允许我代表财政部国库司对《中国政府采购报》创刊一周年及此次会议的召开表示最诚挚的祝贺。

《中国政府采购报》创办一年来，紧紧围绕“权威、务实、服务”的办报宗旨，履行“宣传政府采购政策、解读政府采购法规、发布政府采购信息、监督政府采购行为”的职责，不仅为业内人士搭建了一个沟通交流的平台，为社会公众打开了一扇了解政府采购的窗口，而且在促进我国政府采购制度的健全完善，提高政府采购监督管理水平，提升政府采购从业人员综合业务素质，创造良好市场环境方面发挥了积极的作用。我谨代表财政部国库司对《中国政府采购报》为政府采购改革作出的努力表示最衷心的感谢。

新闻媒体总是站在经济、社会改革和发展的最前沿。此次《中国政府采购报》组织的政府采购标准化建设专题研讨，充分体现了这一点。借此机会，我就政府采购标准化建设问题谈几点意见，供大家参考。

充分认识加强政府采购标准化建设的重要意义

步入“十二五”时期，我国政府采购工作面临着艰巨的改革和发展任务。应该讲，政府采购标准化建设，是基于现阶段我国政府采购制度发展现状、主要特点和主要任务而提出的一种发展思路，推进政府采购标准化建设对于政府采购制度改革的深化与发展具有重要的前瞻意义和实践影响。

第一，标准化建设是政府采购制度改革重心转变的必然要求。任何一项制度的发展都有其自身的规律性。西方发达国家政府采购制度的发展，大多经历了先形成法制化，进而推进规范化、标准化的过程。在这个过程中，法制化为规范化、标准化提供了前提和基础，而规范化、标准化则更好地促进了法律制度宗旨和目标的实现，并进一步完善法律制度。标准化建设是政府采购发展的必经阶段。

从我国政府采购制度改革实践来看，从改革初期到“十一五”时期，政府采购改革的重心主要集中于扩面增量、建章立制上，体现出了很强的法制化建设特征。而近年来，随着法律制度框架的初步形成及职能体系的日益健全，政府采购步入了全面发展阶段，政府采购制度改革的重心更多地转向了程序控制、行为规范层面，改革的重点从有法可依转向有法必依，从是否适用政府采购程序转向采购需求是否科学、采购程序是否完备、采购行为是否规范、采购过程是否透明、采购结果是否合理等方面。这对在法制化基础上推进规范化、标准化建设提出了新要求。可以说，我国政府采购改革已逐步转入规范化、标准化并行推进的阶段。

第二，标准化建设是解决政府采购制度运行中突出问题的重要途径。经过十几年的努力，我国政府采购制度改革取得了明显成效。但是，由于我国政府采购制度起步较晚，法律制度不够健全，依法采购意识还不够强，随着政府采购信息透明度和社会关注度不断提高，政府采购发展过程中的一些体制机制性矛盾开始日益显现。这主要体现在以下几个方面：

从采购对象层面来看，一方面，政府采购制度的实施和管理范围制约了采购的扩面增量和采购制度的约束力，需要进一步的调整和规范，比如工程采购。另一方面，近两年来，国内媒体先后曝光的多起“天价”采购事件，究其原因，很重要的一条在于采购需求控制标准的缺失。

从采购监管层面来看，一个完善的监管体系必然是贯穿采购全程，涵盖采购人、采购执行机构、评审专家、供应商的全方位监管体系。但目前个别地区还存在监管力量不足、监管手段落后、个别环节监管薄弱等问题。

从采购操作和执行层面来看，在政府采购的社会关注度大幅提升的背景下，政府采购要实现促进规范和提高效率等多重目标，仍有很大的发展空间。如目前很多地区都没有形成统一、标准的招投标文件范本。

从采购事后评价层面来看，采购结果的评价机制缺失是我国政府采购面临的重要问题之一，而导致评价难成体系的重要原因是评价标准难以界定。

应该讲，解决这些问题，都涉及政府采购的标准化问题。

第三，标准化建设是实现政府采购科学化、精细化发展的重要内容。全面推进财政科学化精细化管理，是财政部党组贯彻落实科学发展观提出的管理理念。政府采购作为财政管理的重要内容，直接反映预算执行效果和财政监管水平。实现政府采购科学化、精细化管理，是深化政府采购制度改革的必然要求，是推进依法采购和加强采购监管的客观需要，也是解决政府采购各环节不衔接、制度不完善等问题的根本方略。特别是在转变经济发展方式对发挥财政宏观调控职能要求不断提高的形势下，必须进一步完善政府采购政策功能，解决因管理精细程度不够带来的各种问题，不断探索政府采购发挥作用的有效方式。

从某种程度上讲，政府采购科学化、精细化的过程实际上也是政府采购标准化建设的过程。政府采购科学化、精细化管理应当做到注重细节、立足专业、科学量化，实现从信息发布、标书编制，到开标评标，再到签订合同、质疑投诉等全过程程序的优化、采购行为的规范化、采购操作的专业化。这恰恰是政府采购标准化建设的主要内容。

我国已具备实施政府采购标准化建设的基础条件

政府采购的标准化建设是针对实际中存在的或潜在问题，在对实践经验进行总结的基础上，形成固定的、反复使用的规则和标准的过程，需要一定的基础条件。从当前的政府采购实践来看，我国已基本具备了相关条件：

一是“十二五”重要战略机遇期为政府采购标准化建设提供了有利条件。目前，政府采购改革事业正与国家的经济、社会发展加速融合，政府采购作为规范政府支出行为、防范抑制腐败和加强宏观调控的重要手段，被写入了温总理政府采购工作报告和“十二五”规划纲要，政府采购政策对经济社会发展的促进作用更加突出，调控职能被提升到新的高度。政府采购制度的辐射面逐步向社会公共事业和民生的各个领域扩展，政府采购的社会公共服务职能和作用日益受到重视，政府采购的透明度和社会关注度空前提升，都成为推动政府采购工作进步的力量。政府采购标准化建设作为政府采购制度的重要内容，应该也完全能够在“十二五”时期取得长足进展。

二是政府采购法制建设成果为标准化建设提供了制度基础。经过10多年的法治化进程，我国初步形成了以《政府采购法》为核心、4个部长令及其他40多个配套规章和规范性制度组成的政府采购法律制度体系，《政府采购法实施条例》修订工作也在稳步推进。从地方看，政府采购法规制度建设也取得了很大进展，例如，广东、海南等省通过人大立法，颁布了本地区实施《政府采购法》办法等。这为依法采购提供了制度保障，也为标准化建设提供了基本的制度基础。

三是多年政府采购改革工作为标准化建设提供了实践积累。在政府采购改革实践和研究解决新问题的过程中，政府采购监管部门和各方当事人在政府采购制度设计、管理手段创新、采购运行机制建设、采购程序优化以及市场环境完善方面进行了积极探索，积累了大量经验。这些都值得进一步分析和总结，并最终形成某种规范和标准。

四是地方标准化建设试点为标准化建设提供了可供借鉴的经验。北京、浙江、河南、广东、河北、上海、安徽、吉林、广西等省市都依托电子化政府采购系统建设开展了标准化工作，实现了政府采购业务全流程的电子化管理，推动了采购监管向精细化、标准化迈进。厦门、常州等一些地方出台办公用品配置标准，逐步完善采购标准，探索对采购需求的控制机制。

统筹推进政府采购标准化建设的各项工作

政府采购标准化建设是一项复杂的系统工程，涉及政府采购工作的方方面面。要遵循“系统建设、统筹推进”的思路，努力做好标准化建设的各项工作。

一是继续完善相关法律制度。努力做好政府采购与招标投标两法实施条例的衔接工作，力推《政府采购法实施条例》尽快出台；制定完善规范非招标方式管理、供应商、评审专家、代理机构等政府采购当事人管理的制度办法；制定完善政府采购预算执行管理、政府采购政策和执行监管、从业人员职业资格、采购流程标准化规范、行业自律、社会监督等方面的制度办法；修订《政府采购品目分类表》，形成分类科学、标准统一的管理和执行基础。各地要结合工作开展实际，切实加强制度建设，解决执行中操作不具体等实际问题。

二是加强政府采购与财政各项改革的协同配合。推进政府采购管理与预算编制管理、资金支付管理、资产管理、绩效评价等的有机融合。建立健全以采购需求标准为基础、以采购预算为约束、以采购计划为载体的需求管理与控制体系，促进采购活动不断向需求科学性、程序合规性、过程规范性、结果合理性转变。完善政府采购计划编制，强化采购需求审核，确保采购严格按预算和标准执行，防止超标采购等现象发生。

三是切实推进各项基础工作的标准化建设。以信息化带动标准化，规范专家库、供应商库、商品信息库及代理机构库相关信息注册、入库、变更等标准流程，制定采购文件编制、信息公告、专家抽取、合同管理标准文本，推动政府采购业务流程标准化和规范化。加强对集中采购机构和社会代理机构的监督考核，促进代理机构完善内部标准化控制机制，提高采购效率和服务水平。加强评审专家管理，通过多种方式扩大专家数量，改进专家抽取、评审及考核评议制度，严格约束专家评审行为。建立健全供应商诚信体系，加大对相关违法违规行为的处罚和公开曝光力度。

四是适时推进政府采购绩效评价体系建设。探索运用科学、规范的绩效评估方法，确定可量化、可操作的评价标准指标体系和管理方式，研究建立政府采购绩效评价机制。在确保政府采购活动规范性的同时，更加注重对采购需求合理性和采购结果影响的评估。要通过建立完善的政府采购绩效评价机制，促使政府采购各方当事人努力做到最大限度地实现物有所值，发挥政府采购实现节能环保、促进科技创新等各项政策功能的落实。

同志们，政府采购标准化建设是一个新课题，推进这项工作有赖于各地、各有关部门及政府采购各方当事人、专家学者及新闻媒体的大力支持。希望各位代表能在中国政府采购报社搭建的这个平台上畅所欲言，为深化政府采购制度改革献计献策。（整理田冬梅）

【聚焦会场】

交流

这是一次对“十二五”时期政府采购面临机遇和挑战的全新思考，这是一次对政府采购标准化建设的多维度透视，这是一次多种思想、多种观点的激荡碰撞……在生机勃勃的5月，来自全国各地的政府采购工作者齐聚北京，在《中国政府采购报》搭建的平台上切磋交流，互通有无，为政府采购事业的发展注入了新的智力动能。

图一：