【标准化建设之采购流程】

流程标准化：规范高效突破口

■本报记者 赵辉

将标准化建设作为实现政府采购科学化、精细化的突破口是今年财政部提出的工作要点之一，事实上政府采购标准化工作在一些地方的实践中已经取得了很大的进展，特别是在政府采购操作执行环节。

记者在对集采机构标准化建设进行调研时发现，不少省市的集采机构将ISO质量管理体系引入集中采购工作。“工作规程的标准化是目前政府采购规范化最核心的内容”是众多集采机构负责人的共识。

政府采购不同于企业采购及其他类型的采购，它为政府部门提供消费品或向社会提供公共利益，不以盈利为目标，需要按有关政府采购的法规，使每项采购活动都要规范运作，体现公开、竞争等原则。集采机构在实施政府采购活动时，如何做到规范和高效，包括操作流程在内的内部控制机制的完善显得尤为重要。

操作流程成标准化建设核心内容

无论是分段式还是分类式，都试图将廉政建设和提高效率二者兼顾。

据记者了解，目前，不少省市的政采机构在内部机构设置上实行的都是分段式模式，该模式基本是依据采购流程来设置内部机构，主要框架是将项目受理、政府采购文件编制、开评标活动组织、项目履约管理等标前、标中、标后工作置于不同职能部门，实行分段负责制，从而在集中采购机构内部形成一种相互制衡和监督的内控机制。此外，还有传统的分类式模式等。

“这几种模式侧重面不同，分段式侧重加强互相监督和制约，解决廉政建设问题，分类式强调提高效率，还有的模式是试图做到两者兼顾。不管是哪种模式，在流程细化和优化过程中，在定量的基础上有定性，从接到采购计划到落实需求、编制招标文件、评标等一系列过程中都要有相对明确的标准化的要求。”长春市政府采购中心主任于宙在接受记者采访时表示，目前在政府采购标准化建设中，工作流程是核心。

于宙说：“我们实行的是落实需求和招标采购分离的分段式模式，避免了一个人说了算的局面，加强了监督和制约，但这种模式使得效率受到了影响，比如各个环节的衔接问题。”

对于标准化建设内容的核心，不少接受采访的集采机构负责人都认为，标准化在集采中心的操作环节尤为重要。

安徽省政府采购中心主任姜毅在接受记者采访时表示，在政府采购活动中实现标准化最核心的是工作规程。据了解，从2009年，安徽省政府采购中心梳理工作规程，从工作流程、权力运行、服务承诺等都进行了规范。该中心实行的是分段式下的项目责任制。

此外，不少地方都尝试将ISO质量管理体系引入集中采购工作。早在2005年便开始实施ISO9000质量管理体系的江苏省省级机关政府采购中心，通过制定一套定性与定量相结合、具有客观性和可比性的内部控制标准和指标体系，增加了政府采购环节的可控性、可追溯性和可评价因素，同时将整体管理实现程序化、规范化，减少采购过程的随意性。

此外，天津市政府采购中心、北京市政府采购中心等已将ISO质量管理体系引入集中采购工作。

标准化不是万能良药

以单纯的标准化来涵盖全部是不可能的，但某些具体的环节和操作环节必须实行标准化。

制度的设计看似完美，但在具体的操作执行过程中仍会有问题。比如规范和效率之间的矛盾。江苏省省级机关政府采购中心主任尹存月对记者表示，政府采购是一个系统工程，需要每个环节、每个链条都加速才能提高效率，仅仅采购中心动起来还不够。从采购人的采购计划编报开始到采购合同执行交验整个过程的完成，任何一个环节的缺失，效率都会降低。”他认为，规范透明和标准化都是为了服务工作，不能为了标准而标准，否则本末倒置。

于宙认为，标准化是基于普遍素质不高的情况下，在最低标准前提下提出的一个不得已而为之的办法。他说：“反观政府采购，我们面对的对象是不同类别的采购人和千差万别的供应商，不同的项目形成不同的排列组合，这是一个很大的数字。如果以单纯的标准化来涵盖全部是不可能的，但某些具体的环节和操作环节必须实行标准化。”

加强宏观制度顶层设计

政府采购流程的标准化应该遵循一些原则，首先是合法性、规范性和适应性等原则。

如何推进标准化建设？

于宙认为，首先要在一个大的框架下做到细化。这个大的框架就是国家的立法和国家层面的规章制度。“政府采购只有在大量实践下摸出规律性的东西才能制定出标准。如果在一开始试图把所有的情况都标准化，这可能会走入一个死胡同，这也是一个几乎不可能完成的任务。”

他进一步分析说，政府采购流程的标准化应该遵循一些原则，首先是合法性原则。其次要考虑到规范性。再其次就是适应性原则。某一个具体的政府采购项目，某个集采机构都有其特殊情况需要考虑进来，使其具有可操作性。于宙告诉记者：“更为理想的状态是，政府采购的立法完备，行业部门之间的规章制度可以与之协调。”

“标准不是一劳永逸的，需要不断完善，作为集采机构也应有超前意识，参照其他行业的模式，与电子化结合，进一步优化流程。”姜毅表示，“如果全国可以做到统一、规范，将有助于行业整体工作质量的提高。”国家信息中心助理研究员吕汉阳呼吁，要加强宏观制度方面的“顶层设计”，通过政府采购标准化建设推进政府采购改革向纵深发展。

【地方样本】

安徽：分段式下的项目责任制

■本报记者 赵辉

“标准化在集采中心的操作环节尤为重要。”安徽省政府采购中心主任姜毅在接受记者采访时表示，在政府采购活动中实现标准化最核心的是工作规程。据了解，从2009年，安徽省政府采购中心梳理工作规程，从工作流程、权力运行、服务承诺等方面进行规范。标准化带来了效率的提升，同时也完善了中心内部的管理。

据记者了解，安徽省政府采购中心在内部机构设置上实行分段制。综合科负责项目受理，财务科负责合同履行和监督。采购科的项目经办人负责编制采购文件，组织开评标。这种分段式下的项目责任制对上垂直负责，横向不交叉，自推行以来，加大了责任追究力度，效率很高。姜毅告诉记者，传统上分段式的制度设计是为了制约权力，但分段式容易导致衔接不畅，效率会降低，如何在规范流程的前提下提升效率？“把前端和末端环节分离开，从而使流程更加标准透明。有关质疑事项交由综合科受理，如此一来，对于政策的解释更一致，另一方面对经办人有很大压力，限制了项目经办人的权力，做到公开透明。合同监督划给财务科来做。这种机构设置的内部控制体系，既明确又加大了责任，还提高了效率，对于程序方面的质疑投诉大大减少。”

在对工作流程进行全面梳理后，安徽省政府采购中心在标准化建设方面积累了更多的经验。通过标准化手段，把工作中的经验、优秀的工作方法保存下来，提升了采购人员的水平。

姜毅认为，一切制度设计的出发点和落脚点都在“人”，对于采购中心而言，人员流动、岗位更换都会给工作带来不稳定性，通过标准化的流程管理和制度建设，个人的经验可以变成集体的经验和财富，做到充分的资源共享。他说：“标准不是一劳永逸的，需要不断完善，可参照其他行业的模式。未来标准化建设还将与电子化结合，进一步优化流程，如果全国可以做到统一、规范，有助于行业整体工作质量的提高。”

【专家观点】

降低运行风险力推高效运转

衷心祝愿《中国政府采购报》成为我们采购业界的航标灯！--倪东生

政府采购仅局限于法律、财政领域是不够的，还在于制度、机制和管理能力等方面的系统建设和提高。基于项目模式下的政府采购运行管理创新是面对中央和国务院新一届政府提出的服务型政府建设的一种新模式。基于职能和项目是不同的工作方式，职能运行模式适合无周期的常规工作，项目运行方式适合于有始有终的一次性或周期性工作模式。区分职能与项目工作模式，可以帮我们提高政府采购运行效率、质量、控制成本，协调方方面面的利益，使工作置于标准模式之下，有利于政府采购实行阳光下的采购和监督，同时，也有利于保护涉及政府采购运行的工作人员。

据中国经济体制改革基金会秘书长樊纲2007年公布的研究成果显示，1999年-2005年间我国行政成本对经济增长作用达到负的1.73%。

如何划分政府及其附属机构职能，推进行政管理改革，实施大部制，提高政府办事效率，推进廉洁建设，成为今后改革的立脚点。政府采购制度、机制和机构也应借此机会有所推动。当前，政府采购在制度层面应解决多头管辖、各自为战、法律衔接、法规细则落实等问题。在运行层面应主要解决业主需求、范围界定、功能分析、采购成本、采购质量、采购进度以及标准化、权力制衡、采购效率和人民满意度问题。项目管理注重项目范围界定、促进业主作为、注重成本、质量、进度，讲究沟通与责任，能够检验工作水平，在世界范围内已经得到广泛的应用和肯定。

笔者认为，政府采购工作在今后一个时期更应该关注政府采购的项目管理问题。项目管理出效率、出效果、节省经费，管理到位政通人和，降低运行风险，承担起社会责任，保证政府高效运转。成功的项目管理方法的运用，是一条适合政府采购管理的有效工作途径。

早在2005年11月26日，在财政部有关部门的支持下，上海财经大学与江苏省财政厅举办了中国政府采购政策功能研讨会。在会上，笔者提出：政府采购工作应采用项目管理模式，以提高政府采购的经济性、政策性、运转效率以及保障政府采购人员正常工作的权益，受到了与会专家学者以及官员们的赞同。

但如何开展，开展到什么程度，使用什么标准，扩散到多大的范围，具体的形式、内容、方法、价值和意义不甚明确。加上项目管理也是舶来品，人们还不大熟悉，更难驾驭它。财政部主管政府采购的领导指示理论界及时了解基层工作情况，予以研究解决。根据这一情况，我们近年来将项目管理理论吸收消化，总结政府采购中的新情况、新问题，以满足政府及政府采购从业人员的需要，促进政府采购的规范化运行。

目前，有关项目和项目成熟度等研究内容已形成国际项目管理组织的知识与经验规范，这些内容也开始被国内学术和实业界接受。但目前的研究没有就政府采购具体实践做出系统、深入以及能够操作的研究。

项目管理与政府采购业务有着天然的联系，其实质都是面对一次性业务的管理,项目是为提供独特产品、服务以及工程所做的一次性努力。采购是以最低总成本，在需要的时间与地点，以最高效率，获得适当数量与品质之物资、工程以及服务，并顺利交给需用单位及时使用的一种技术。而以项目管理模式作为政府采购的一种管理运行手段，可以使政府采购业务归位,解决政府采购过程中的范围确立、进度保证、成本控制、质量验收、变更协调等影响项目管理效率的诸多因素，促进阳光采购政策、制度的运行效果与社会示范。

可以看出，项目管理是一套原则、方法和惯例，它适用于以项目为导向的工作或为实现创新所进行的有效管理。项目管理是通过项目经理和项目组织的努力，运用系统理论和方法对项目及其资源进行全过程、全方位的计划、组织、协调、控制，旨在实现项目的特定目标的管理方法体系。
（作者系北京物资学院教授）

附：项目管理方法体系

图表1：

图表2：

政府采购工作内容和工作步骤

本版制表钱蕊