学者称彩票发行机构费用过高 成权力寻租手段

学者称彩票发行机构费用过高 成权力寻租手段

在上市销售了28年之后，中国的彩票行业终于首次迎来了国家层面的大规模审计。6月25日，国家审计署公布了对18个省市的彩票审计结果。结果可谓触目惊心：违规问题金额达到169.32亿元，占抽查资金总额的25.73%。这无疑将彩票行业的声誉打到了跌停板。其实，外界对于中国彩票的质疑已经不是一年两年，随便在网上搜索，各种揭露中国彩票黑幕的网文随处可见，不过，由于这些“黑幕”更多的都是“民间版本”，远没有这次审计署的报告权威，因此引发的反应也没有这次审计结果强烈。那么，中国彩票自发行到现在到底经历了怎样一个历程？

第一张福利彩票28年前天津印制

如今陷入尴尬的中国彩票在创立之初则是旨在关爱困难群体，完全是在公益背景下诞生的。在中国，要解决贫困地区的生计问题，关键在于钱。1986年春天，时任国家民政部部长的崔乃夫在随当时的国务院副总理李鹏考察三峡库区时，汇报了民政部面临的资金缺口困难，并提出了通过彩票募集社会福利公益金的想法。同年6月18日，民政部向国务院正式报送了《关于开展社会福利有奖募捐活动的请示》。半年后，经国务院第128次常务会议讨论，民政部的这一请示获得批复，由民政部组织起“中国社会福利有奖募捐券发行中心”在全国范围内开展有奖募捐活动。1987年6月3日，中国社会福利有奖募捐委员会在北京成立。

次月，天津市造币厂印制出我国第一张福利彩票——中国社会福利有奖募捐券。这批面值为1元的福利彩票首先在河北石家庄销售，标志着中国当代彩票业的诞生。此后，中国社会福利有奖募捐券陆续在全国10个省市试点销售。不过由于当时人们对彩票还存有偏见，这批如今已经被收藏家们视为珍品的福利彩票并没有被大多数人接受，很多售卖点甚至出现了无人问津的现象。根据当时的数据显示，1987年全国10个试点省市的彩票销售额只有1739. 5万元。

尽管如此，福利彩票仅仅出现半年之后，从1988年开始就有一些地方、部门、企事业单位自行发行彩票，导致了彩票市场的混乱。为此，国务院先后三次通知各地各部门进一步加强彩票市场的管理，并将彩票发行批准权等收归国务院。1989年，又有一些省市尝试推出了实物奖品、灵活设奖的小奖组等，开始探索集中的大批量销售彩票的方法。当年，全国彩票销售额猛增到了3.76亿元，占到1987年开始发行彩票之后两年半时间全国彩票销售总额的一半。

彩票真正开始被中国百姓接受应该是从上世纪90年代开始，尤其是1992年有部分省市采取了大奖组、大场面、大声势以及高奖额、低奖面、多奖级的形式销售福利彩票即开票，开始尝试百万元大奖组销售方式。在很多地区，销售彩票时敲锣打鼓甚至舞狮舞龙，加上各种大奖摆满场地，很多地方的彩票销售点都成了当地最热闹的地方。一些地区甚至把当时还算是奢侈品的汽车当作了彩票大奖，选择在节日尤其是春节庙会期间销售，声势颇为壮观。数据统计，1992年中国福利彩票单年销量就达到了13.76亿元，比上年增长了56%。1995年，“中国社会福利有奖募捐券”更名为“中国福利彩票”，中国彩票正式与国际接轨。

与福利彩票的发展历程相比，新中国最初的体育彩票则身世成谜。中国的体彩最初究竟出现在什么时候，甚至至今都没有一个明确说法，只有一些彩票收藏者们不断发现新的体育彩票才把最早的体彩发行时间不断向前推移。起初，彩票收藏者们认为广东省于1985年发行的“六运会体育彩票”是新中国最早的体育彩票，但后来又有藏家发现了福建在1984年11月发行的“福建省体育中心建设纪念奖券”。很快，又有人发现了北京在1984年10月发行的“1984年北京国际马拉松赛”发展体育奖券。这也足见当时体育彩票发行确实缺乏统一管理。

北京青年报记者采访了解到，出现这种状况主要是源于当时的体育彩票多是由大型体育赛事的组委会发行，而且只限定在一定区域销售，因此并没有统一的规章和备案。直到1994年初，当时的国家体委正式成立了体育彩票管理中心，对全国各地发行的体育彩票进行统一管理、编号、印刷和发行，并正式定名为“中国体育彩票”，创立之初的目的是为中国体育事业科学调配、提供资金。

国家五部门共同管理彩票

在新中国彩票发行的20多年来，彩票的主管部门也多次变化。上世纪90年代初期，国内彩市火爆，一些地方擅发彩票的现象再度死灰复燃。1994年5月，中央办公厅、国务院第四次通电全国，要求严格彩票市场管理，禁止地方擅自发行彩票，并明确规定中国人民银行是国务院主管彩票的机关。此后从1999年起，国务院决定将彩票管理职能由中国人民银行移交财政部。

其实，从国务院《彩票管理条例》及其实施细则等相关规定上看，我国一直对彩票发行执行着相当严格的管理制度。法规规定，我国的福利彩票、体育彩票均需由国务院特许发行。未经国务院特许，禁止发行其他彩票。

其实，在世界绝大多数国家，彩票发行也都是由政府严密把控，有的以授权形式，有的以招标形式，但彩票发行方都必须与政府签署详细的规章协议。也就是说，全球绝大多数国家的彩票都是政府行为，而不是一般意义上的经营活动。其中俄罗斯在2005年曾经尝试过有限度放开彩票发行，当时俄罗斯联邦税务部门发放了4000多个私有彩票经营许可证，最终导致俄罗斯的彩票销售体系弊端频出。2014年开始，俄罗斯政府再度禁止私人公司销售彩票，仅财政和体育两个部门能够运营彩票产业，私人公司只能通过外包等手段参与彩票产品和彩票服务的广告宣传等工作。

在中国管理彩票行业的包括五大部门：财政部、民政部、国家体育总局、公安部、工商总局。根据规定，财政部门是彩票的监管部门，负责彩票的监督管理工作；民政和体育部门是彩票机构的行政主管部门，分别负责福利彩票、体育彩票管理工作。公安、工商部门则是彩票市场秩序的维护部门，依法查处非法彩票。从整体上看，多个部门分工合作可以确保彩票发行销售管理工作顺利开展，但“群龙治水”的弊端也是此次审计报告中揭示出的各种彩票乱象的原因之一。

彩票收益究竟该怎么花

长期以来，中国的福彩和体彩两大彩种销售一路上升。根据财政部的统计数据，去年全国共销售彩票3823.78亿元，同比增加730.53亿元，增长23.6%。其中，福利彩票机构销售2059.68亿元，同比增长16.7%；体育彩票机构销售1764.10亿元，同比增长32.8%。与上年相比，去年全国各个省份彩票销售量均有所增长。其中，广东、上海、山东、河北和天津增加额较多，同比分别增加60.13亿元、51.15亿元、49.82亿元、39.85亿元和38.51亿元。

那么销售彩票的收入究竟都去哪里了呢？尽管是以公益为宗旨，但北青报记者在实地采访中发现，事实上真正去买彩票的彩民很少有人知道他们买彩票的钱究竟被如何使用。

北青报记者查阅资料发现，根据规定，福利彩票资金的分配比例为：即开票返奖奖金不低于65%，公益金不低于20%，发行费不高于15%；电脑福利彩票等其他票种返奖奖金不低于50%，公益金不低于35%，发行费不高于15%。以一张2元的双色球彩票来计算，1元是奖金，7毛钱是公益金，3毛钱是发行费。

那么这些费用的划分是否合理呢？用于奖金返还的费用暂且不说，那么公益金和发行费是怎么回事呢？北青报记者从民政部的资料中了解到，按照国家有关规定，福彩公益金和体彩公益金都是在中央与地方之间，按50：50的比例分配。由各地上缴中央的福彩公益金和体彩公益金共同组成了中央集中的彩票公益金，其中的60%注入社会保障基金；30%为中央专项彩票公益金，由财政部统筹管理，用于社会福利和社会公益事业；剩下的10%，民政部和国家体育总局各分配5%，核拨民政部的5%主要用于社会福利和相关公益事业。以2014年的数据为例，全国共销售彩票3823.78亿元，当年全国彩票公益金收入1039.92亿元。其中中央集中彩票公益金收入511.84亿元，地方留成彩票公益金收入为530.68亿元。其中中央集中彩票公益金共支出501.84亿元。这部分支出中，补充全国社会保障基金269.81亿元，经国务院批准安排的中央专项公益事业项目支出187.05亿元。此外，民政部和国家体育总局各获得了22.49亿元的安排项目支出。根据规定，地方留成彩票公益金的支出情况也应该对外公布。

此外，彩票发行费也是一笔不菲的资金。目前我国彩票的发行费用为不高于15%，也就是每销售100元的彩票，有15元成为了发行费用。这其中约有一半为销售人员的代销费用，其余则用于彩票发行机构的支出。此前已经由业内人士提出我国彩票发行机构的费用过高。据了解，国际上彩票发行费占比大约10%，低于我国。有学者认为，这主要是因为我国给予彩票投注站经营者的销售提成过高，我国的提成比例达到7%至8%，而国外基本为4%至5%。此前已经有媒体爆出，开设彩票投注站的暴利使得批准彩票投注站已经成为民政或体育两家彩票发行部门个别人权力寻租的手段，甚至很多内部人在自己开设投注站。

网上彩票销售已全面暂停

互联网违规售彩也成为此次审计问题的重灾区。

昨天，北青报记者登录多家彩票销售网站注意到，目前各彩票网站均已暂停售彩，不过对于已经售出的彩票兑奖并没有受到影响。北青报记者昨天首先登录京东商城，在其首页的“全部商品分类”中依然保留有“彩票”一栏，不过进入之后点击每种彩票都会弹出“京东彩票暂停销售”的字样，对于暂停多长时间以及未来是否恢复都没有说明。至于这是否意味着此前京东的彩票销售并不合规，目前也并不得而知。

随后北青报记者登录苏宁易购的彩票页面，其也显示“您好，该彩种已暂停销售”，其他则没有详细说明。唯独1号店的彩票频道显示内容比较详细：“接相关合作福利彩票管理中心、体育彩票管理中心通知，本彩种代购服务暂停”。

随后北青报记者在百度中搜索“彩票”关键词后，似乎证实了各网站停止售彩确实是上级部门的要求。在“彩票”的百度搜索结果最上方显示：“应主管部门要求，当前各彩票网站均暂停售彩，已售出彩票兑奖不受影响。购买彩票建议您查询附近的实体网点。就此给您带来的不便，敬请谅解！”

尽管目前人们已经很难在网上购买彩票，不过从一些网站依然保留的彩票网页上，人们可以发现这些网上彩票销售曾经的热闹景象——在京东的彩票页面，双色球、快3、大乐透、11选5/新11选5被列在了网页最上方，被命名为“热销彩种”。这下面则是各种彩票分类，包括“福彩体彩”、“体育竞技”、“高频彩”三类，“福彩体彩”又细分为双色球、3D、七乐彩、七星彩、排列五、超级大乐透、排列三；“体育竞技”包括竞彩足球、竞彩篮球、北京单场、胜负彩、任选九场；“高频彩”包括新时时彩、快3、11选5、新11选5。这些名称诱人、名目繁多的彩票各有各的玩法，有的每周开三次奖、有的每天开一次奖，更有的每10分钟就开一次奖，真可谓时时想玩都能赌上一把。而这些彩票玩法的介绍更是相当诱人，像“2元赢取1000万”的双色球，“3元赢1600万”的超级大乐透，“最简单易中彩种”的快3，“10分钟一期，最高奖11.6万”的新时时彩，“返奖率69%”的精彩足球和竞彩篮球。总之，每项彩票玩法的介绍都把最能刺激人们购买的词汇堆砌在了一起，而对于风险则并没有提示。

财政部将整肃互联网售彩

线上与线下结合已经成为互联网时代营销模式的重要特征，网上买彩票可以足不出户、鼠标一点就完成以往需要到彩票实体销售网点才能完成的事，看似更加便利，也节省了大量人力物力。但事实上，彩票这类特殊商品是否也需要触网呢？利用互联网销售彩票方式具有虚拟性、网络化等特点，涉及面广，监管难度大，安全风险高，社会责任重，因此更需要严格管理。

对此，财政部在回应审计署报告时也承认，其实目前世界各国对利用互联网销售彩票普遍采取十分审慎的态度，比如德国就严禁利用互联网销售彩票，美国仅在个别州试行，英国、法国只能由彩票机构在自营网站销售等。由此可见，中国在互联网彩票销售方面一直是相当激进的，甚至连经营百货、家电、食品的网站都能开出个彩票频道就大卖彩票。在互联网彩票野蛮生长的同时，监管不到位自然形成了互联网彩票销售的种种乱象。

对此，财政部也表示，将会同有关部门统筹规划线上与线下渠道协调发展，积极稳妥支持彩票机构利用互联网技术开展销售彩票试点工作，总结经验，完善政策，确保互联网销售彩票平稳有序、安全可控、健康发展。