围绕评价标准设置评价指标体系

政采绩效评价研究③

围绕评价标准设置评价指标体系

■ 河北省财政厅政府采购办公室课题组

目前，我国政府采购结果评价主要集中于对集中采购机构及集中采购部门在采购过程、程序、方式选择等方面的考核，更多侧重规范性监督。开展政府采购绩效评估，可围绕需求相关性、执行规范性、交易经济性和宏观有效性四大评价标准，着重把握影响采购绩效的关键节点，探索建立科学的评价指标体系。

指标体系设计原则及关键问题

1.完整性分析原则。政府采购范围广、涉及面宽、影响力较大，因此，政府采购绩效评价指标体系的设计要从采购活动的总体出发，全面反映政府采购情况。不仅要考虑事前的批准、事中的执行、事后的监督，也要考虑政府采购制度的完善、政策功能的发挥、政府采购改革与公共财政改革的一致性。

2.全过程管理导向原则。政府采购项目从提出采购需求到组织实施再到结束，是一个完整的逻辑过程，包括确定需求、编制预算、采购执行、采购项目的审查监督以及采购项目经济效益和社会效益的显现。政府采购绩效评价也要全面反映这一过程，从需求相关性、执行规范性、交易经济性和宏观有效性四个维度进行分析，找到影响采购绩效的关键节点，设计相应的指标体系。

3.理论指导实际原则。西方政府采购绩效评价理论已有200多年的历史，主要包括4E标准、平衡计分卡方法等。4E标准是在充分考虑政府采购工作特殊性的基础上提出的，围绕政府采购的经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、有效性（Effectiveness）和公平性（Equity）来建立绩效评价指标体系。平衡记分卡方法是一套完整的组织绩效管理方法，其核心在于它的系统性，通过找到影响采购绩效的各个因素，平衡研究各项指标。具体到我国政府采购绩效评价，要根据我国政府采购的特点，设计完整、符合实际的绩效评价指标体系，用以指导实践。

正如此前所述，政府采购绩效评价标准可概括为需求相关性、执行规范性、交易经济性和宏观有效性。在采购项目实施过程中，有一些影响采购绩效的关键节点，这是我们进行绩效评价必须把握的问题。

在需求相关性方面，我们认为影响政府采购绩效的节点包括采购前是否提出科学合理的需求方案，是否对需求方案进行专业化论证，需求变更是否科学，采购完成后规划需求是否实现，采购是否超需求或需求不满足。

在执行规范性方面，我们重点关注采购方式是否合理、采购程序是否合法、评标规则是否合理、各方履约是否诚信、验收责任是否落实、代理服务是否专业、信息公开是否合规、不正当竞争是否存在等问题。

在交易经济性方面，我们认为要关注采购内容是否完整以及与同期市场交易价格相比的经济性、与同类市场采购价格相比的经济性、与历史价格水平和物价指数比较的经济性、预算节约水平与比率的经济性等问题。

在宏观有效性方面，我们认为应关注政府采购相关的政策功能是否发挥、国家安全和商业秘密是否严格保护、采购项目在宏观方面是否产生负效应以及代表性项目持续监测与评价结果等方面。

评价指标体系分级结构

根据上述评价原则和关键评价问题，我们初步设计了包含9个一级指标、24个二级指标的政府采购项目结果绩效评价指标体系（详见附表），同时通过广泛征询专家意见，确定了各评价指标的分值（权重）。指标体系与分级结构主要包括以下内容：

一是需求相关性方面。为评价政府采购项目的需求相关性，设计了两个一级指标，分别为：项目需求的合理性、项目需求的满足程度。为分析采购需求的合理性，设计了两个二级指标，分别为：是否存在完整的采购需求方案、项目需求方案是否进行可续论证。为分析采购需求的满足程度，设计了两个二级指标，分别为：是否存在需求不能满足的情况、是否存在超出需求范围的采购。

二是执行规范性方面。为评价政府采购项目的执行规范性，设计了3个一级指标，分别为：政府采购的公开透明程度、政府采购的程序规范性和政府采购的廉政状况。为分析政府采购的公开透明程度，设计了3个二级指标，分别为：政府采购项目是否经过公开招标、采购方式、项目信息是否公开发布。为分析政府采购的程序规范性，设计了4个二级指标，分别为：政府采购项目的评标规则、选择代理机构的级别、项目实施过程中是否存在违约现象、是否聘请独立的第三方进行验收。为分析政府采购的廉政状况，设计了两个二级指标，分别为：政府采购过程中是否存在腐败现象、项目实施中的投诉处理情况。

三是交易经济性方面。为评价政府采购项目的交易经济性，设计了两个一级指标，分别为：政府采购项目的经济性指标和质量性指标。为分析政府采购的经济性，设计了4个二级指标，分别为：政府采购项目的预算节约率、成本降低率、与同期市场同类产品交易价格相比的比率、采购成本与历史成本的比率。为分析政府采购项目的质量情况，设计了3个二级指标，分别为：采购项目的验收质量、采购项目的完成期限和用户满意度。

四是宏观有效性方面。为评价政府采购项目的宏观有效性，设计了两个一级指标，分别为：政府采购项目的社会效益和环境效益。为分析政府采购项目的社会效益，设计了两个二级指标，分别为：政府采购项目的社会关注度、政策功能发挥情况。为分析政府采购的环境效益，设计了两个二级指标，分别为：采购项目是否购买节能环保产品、采购项目购买产品的可再生环保性。

指标来源与搜集方法

指标1：项目需求合理性

该指标来源于河北省财政厅。即通过分析财政部门内部是否存在相关政府采购项目的完整需求方案和需求评审会议的文件，确定得分情况。

指标2：采购需求的满足程度

该指标来源于调查研究。通过向省级预算部门调研，对其需求满足情况进行分析，确定采购需求的满足状况，以此确定得分情况。

指标3：政府采购的公开透明度

该指标来自政府采购部门。通过分析政府采购部门内部有关采购项目的招标投标文件、采购合同、公开的信息，确定该项目是否采用公开招标、是否公开发布采购公告，以此确定得分。

指标4：采购项目的程序规范性

该指标来自政府采购部门。通过分析政府采购部门有关采购项目的资料来确定项目的评标规则、选择代理机构的级别、采购过程中是否存在违约以及项目结束后的验收情况，以此确定得分。

指标5：采购项目的廉政状况

该指标来自调查研究。通过向政府采购部门调研，确定在项目采购过程中是否存在违法违纪、贪污腐败现象，是否存在投诉以及投诉的处理情况，以此确定得分。

指标6：采购项目的经济性

该指标来自统计部门。通过在统计部门相关网站采集数据，根据一定的计算方法确定政府采购项目的预算节约率、成本降低率、与同期市场上同类产品交易价格的比率、采购成本与历史成本的比率，确定得分情况。

指标7：采购项目的质量性

该指标来源于政府采购部门和调查研究。通过分析政府采购部门内部有关采购项目的相关文件，确定项目验收质量、工期完成情况。通过向使用部门调研，确定采购项目的用户满意度，以此确定得分。

指标8：采购项目的社会效益

该指标来自调查研究。通过向社会典型群体和相关部门调查研究，形成调研报告，了解采购项目的社会关注度和政策功能发挥情况，并确定得分。

指标9：采购项目的环境效益

该指标通过调查研究获得。即对所采购的产品进行调研，确定政府采购项目采购产品本身和所组成物质的节能环保性和可再生循环性，以此确定得分。

附表

政府采购项目结果导向绩效评价指标体系及分值

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政府采购项目结果导向绩效评价指标说明

指标1：项目需求合理性

（1）是否存在完整的项目需求方案

采购需求的合理性首先取决于在政府采购项目实施之前是否存在完整的项目需求方案。

指标得分情况：

如果存在完整的项目需求方案，得分为100分；如果没有，得分为0分。

（2）需求方案是否经过科学论证

指标得分情况：

需求方案提出后经过科学论证的，得分为100分；未经过论证的，得分为0分。

指标2：采购需求的满足程度

（1）是否存在采购需求不能满足的情况

（2）是否存在超出政府需求的采购

指标得分情况：

如果存在项目需求不能满足情况，得分为0分；如果存在超出政府需求的采购，得分为0分；既不存在需求不能满足情况，也不存在超需求采购的，得分为100分。

指标3：政府采购的公开透明度

（1）采购项目是否经过公开招标

（2）采购项目的采购方式

（3）采购信息是否公开发布

指标得分情况：

采购信息公开公布的得分为100分，采购信息没有公开公布的得分为0分。

指标4：采购项目的程序规范性

主要考察采购项目的评标规则、是否存在违约、是否聘请独立的第三方机构进行验收等。

（1）评标规则

在政府采购实践中，评标办法主要有价格评标法、综合评标法和打分法。

指标得分情况：

在评标过程中采用打分法的得分为100分，采用综合评标法的得分为80分，采用价格评标法的得分为60分。

（2）选择代理机构的级别

（3）项目实施过程中是否存在违约现象

指标得分情况：

不存在违约现象的，得分100分；存在违约现象的，得分为0分。

（4）是否聘请独立的第三方机构进行项目验收

政府采购法规定，验收可以由采购人委托的采购代理机构进行，也可以由采购人自己进行。法律没有规定验收过程中利害关系人必须回避，但是从保证政府采购项目的规范性角度来看，聘请独立的第三方机构进行采购合同的验收，更有利于保证采购过程的规范性。

指标5：采购项目的廉政状况

（1）项目实施过程中是否存在腐败现象

指标得分情况：

存在腐败现象的为0分，不存在腐败现象的得分为100分。

（2）项目实施过程中投诉及处理情况

指标得分情况：

在政府采购项目过程中不存在投诉的得分为100分，存在投诉但得到处理的得分为50分，存在投诉但未得到处理的得分为0分。

指标6：采购项目的经济性

（1）采购项目的预算节约率

即政府采购的预算价格与实际价格的差与采购预算价格的比率，预算节约率反映了采购价格相对于预算价格的节约程度。计算公式为：预算节约率=（采购预算价格-采购的实际价格）／采购的实际价格×100％。

指标得分情况：

预算节约率大于5%的，得分为100分；预算节约率在0到5%之间的得分为50分；预算节约率小于0的得分为0分。

（2）采购项目的成本降低率

即政府采购项目的成本与同类采购项目成本降低的比率。计算公式为：成本降低率=（同类采购项目的成本-采购项目的实际成本）／同类采购项目的成本×100％。

指标得分情况：

成本降低率大于10%的，得分为100分；成本降低率在0到10%之间的得分为50分；成本降低率小于0的得分为0分。

（3）与同期市场上同类产品交易价格的比率

该指标主要反映政府采购项目的交易价格与同期市场同类产品市场交易价格相比较的情况。计算公式为：与同期市场上同类产品交易价格的比率=采购项目的实际价格／同期市场上同类产品交易价格×100％。

指标得分情况：

与同期市场上同类产品交易价格的比率小于90%的，得分为100分；90%到100%之间的得分为50分；大于100%的得分为0分。

（4）采购项目的成本与历史成本的比率

该指标主要反映政府采购项目的成本与过去同类采购项目成本比较的情况。计算公式为：采购项目的成本与历史成本的比率=采购项目的成本／过去三年同类采购项目的平均成本×100％。

指标得分情况：

采购项目的成本与历史成本的比率小于90%的，得分为100分；90%到100%之间的得分为50分；大于100%的得分为0分。

指标7：采购项目的质量性

（1）采购项目质量验收情况

指标得分情况：

验收结果为优良，得分为100分；验收结果为合格，得分为50分；验收结果为不合格，得分为0分。

（2）采购项目完成期限情况

指标得分情况：

采购项目提前或者按期完成，得分为100分；采购项目不能按期完成，得分为0分。

（3）满足用户需求情况

指标得分情况：

采购项目的结果达到了用户需求的满意，得分为100分；未达到用户需求的满意，得分为0分。

指标8：采购项目的社会效益

（1）采购项目的社会关注度

指标得分情况：

公众对政府采购项目反映积极、评价良好，得分100分；群众对政府采购项目反映负面，得分为0分。

（2）采购项目的政策功能是否充分发挥

指标9：采购项目的环境效益

（1）采购项目是否购买节能环保产品

指标得分情况：

购买的产品为节能环保产品的，得分为100分；购买的产品不是节能环保产品的，得分为0分。

（2）采购项目购买产品的可再生循环性

指标得分情况：

购买的产品具有可再生循环性的，得分为100分；购买的产品不具有可再生循环性的，得分为0分。