于安解读四中全会《决定》要点

专家解读四中全会《决定》要点

10月28日，新华社播发《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定（2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过）》和《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》。对此，中国法学会行政法研究会副会长、清华大学公共管理学院教授于安分析《决定》的要点。

于安教授认为，本次《决定》内容有诸多亮点。他说，《决定》和《公报》是四中全会最重要的两个文件。于教授回忆，之前看到《公报》中一些原则性的东西时，已经看到这个国家将发生很大的变化。今天能够看到中央《决定》全文中的诸多细节，感到很振奋。"《决定》的新意、亮点很多"。

于安教授认为，《决定》最值得关注的有以下几个重大问题：宪法问题、立法依据的问题、党与法律之间相互关系的问题。于安教授分析，宪法问题之所以重要，是因为宪法是国家的根本法。如果国家在根本问题上引入了法治，这个国家将发生根本的变化。

谈到立法依据问题，于安教授说，一个非常重要的变化是《决定》提到了我们的核心价值观、以人为本的公平正义，讲了我们所秉承的公平观。这些是作为立法必须遵循的重大原则问题，它能够解决过去比较局限的形式法治的缺陷，从而引入实质法治的制度。

于安教授认为，第三个非常大的总体性的问题是关于党的领导方式、党的政治领导作用与制度化法治化之间的关系。"《决定》非常明确地提出：党的决策要依法做出，要建全党内的法治体系。这个在党的历史上，是前所未有的。它会带来党的领导工作的制度化改革，一事一议的决策方式。"

于安教授认为，从上述的三个总体性的变化，我们大概可以得出一个概括性的结论：以这次《决定》为标志，法治将成为中国社会主义的特色之一，中国社会主义的基本标志之一。同时，它也将使国家治理体系靠法治来引导和主导。我们把这个概括为"新法治主义的现代化"、"新法治主义的国家治理体系"。

本次决定，在依法治国的前提下还提出了依法立宪。对此，于安教授认为，关于宪法的作用问题，是这次《决定》中的最大亮点。宪法的作用能充分的发挥，可以使这个国家的根本问题被纳入到宪法的轨道。过去没有发挥，是因为其功能不完全，过去的功能主要是对革命成果的确认功能，对基本政治制度的保障功能和对国家组织的引导功能以及对政策的基础功能。但是，我们缺一个对日常工作的调节功能。这一次，我们有可能把这一个功能给补充进去。

此外，于安教授还认为，宪法的作用功能能够发挥，依靠两个最重要的机制：宪法的监督机制和宪法的解释机制。"原来，我们宪法文本上提到了两个机制，但我们缺乏对制度保障，尤其是缺乏程序保障。这一次《决定》刚好解决了这两个问题。这两个机制就相当于电脑当中的驱动器，有了这两个驱动器，宪法的作用，尤其是对社会生活的调节作用，可以有效地发挥。"

《决定》中强调，违反宪法将被追究。中国有没有可能建立宪法法院呢？于安教授认为，要分两个角度来看。一个是，违宪审查是宪法保障制度的一部分。现行宪法制度是把监督权交给了人大常委会。在修改宪法之前，还要在这个框架下解决监督问题。是不是还有另外一种可能呢？于安教授，另外一种可能性也是存在的。另外一种可能是：现在把监督权给人大常委会，是不是可以有新的制度设计？这种可能性是开发的。最容易发生违宪的行为，就是立法行为。而人大常委会自身是立法机关。于是就形成了一种自己对自己监督的问题。这个矛盾怎么解决，可能就是以后宪法要发展的课题。

于安教授认为，《决定》在此时提出宪法的重要性，这不是突然的。"应当说，现在解决的问题，是党中央站在时代的高度，以巨大的、前所未有的勇气，来解决积累长时间的、迫切的宪法问题。比如说宪法实施保障监督的问题，这个问题在1981年制订现行宪法的时候就是重大问题。但是当时的具体条件不足，比如人们对宪法的认识，政治条件，刚刚改革开放，等等。到今天，这些问题都积累了下来，比如宪法解释和监督问题，宪法委员会的问题以前都是一再提过的。根据已有条件，能够写到《决定》这个程度，已经是一种重大的政治勇气。对宪法问题作出的一个回答。"我们已经有了一个令人欣喜的开始。"

关于体制问题，于安教授认为，我们可以先来关注三个问题：人大在立法当中的作用，地方的立法权，行政的部门利益地方保护主义。最有意义的是第一个问题，也就是立法的主导权将回到人大的手中。这个有一个重大的历史条件，过去在行政部门推动立法中发挥了比较大的作用，人大则注重基本法的保护。这也有一个弊端，行政部门起草法律和制订行政法规，行政色彩比较浓。这一次中央的决定非常鲜明地提出了立法的主导权重回人大。这个意义在于，我们的立法，将有更严厉的程序，各方的意见将得到充分的反映。

于安教授说，还有一个问题就是中央和地方的立法权问题。中央的立法权与地方的立法权应该有一个分工。因为中国地大物博，区域行业不平均，如果立法都集中在北京，细节上就可能不能照顾到地方的情况。这一次，地级市都拥有了立法权，这样法律的作用能够得到更直接的反映。

于安教授认为，第三方立法是关键问题。他说：关于部门利益和地方保护主义是一个大挑战。原因很复杂，我们的行政管理是以部门为主的，之间的分工是有交叉的，划分有难度。

从立法的角度来看，对于部门之争的冲突问题，我们引入一个第三方的评估，第三方的评估范围主要是能够反映相关各方的意见。设置第三方的目的是为了解决部门之间的争议，第三方主要是指立法当中涉及到的各方不同的利益协调问题。各方有利益关系的，在第三方里面都应该得到反映，利益相关方都应该列到这个范围，通过协调关系来让部门利益之争和矛盾清晰化，利于立法选择。

在立法之中，一个挑战是地方保护主义。于安教授认为，其形成很复杂。《决定》从法律角度来看，为了避免地方保护主义，首先要明确中央和地方的立法权限。

于安教授认为，依法治国最重要的是规定人们的权利和义务，来规范人们的行为。有些领域要通过法律来作出调整：1、经济问题、市场问题2、民主政治建设问题3、文化发展问题4、民生和社会治理问题5、国家安全问题6、生态保护问题。

《决定》在立法内容上还提出了反腐败的问题，于安教授认为，这是加强立法的重点领域，目的是建立起预防和，形成不敢腐不能腐不想腐的体系。于安说一个要点是把贿赂犯罪的对象，从仅仅是财物扩大到包括具有财产性质的各种利益。这能够把反腐继续深入。

《决定》中提到"市场经济的本质是法治经济"。于安教授认为，第一个重点与经济发展有关。以后国家促进发展的手段将发生很大变化。过去的招商引资给予政策比较多，一个重要的改变是根据市场经济的规律和法治的手段，也就是关于调节财产权利的手段。市场经济的财产权利主要是经济自主权，不需要逐一授予，与行政机关不同。自主权主要是通过减少国家的干预来获得的。《决定》中写得很清楚的条款：要加强对各种所有制的财产保护，清理有违公平的法律法规条件。本次《决定》的重大突破是：授予了没有正规法规管理的拒绝权。

《决定》提出编纂《民法典》，于安教授认为，这是一大亮点，它标志着市场经济体系基本完成。这是市场经济体系系统化所需要的重要文件。

于安教授认为，本次《决定》还意味着发改委的核心职能将要纳入法律当中。"发改委过去有小国务院之称，作用非常之大。将核心职能将会被纳入法律范畴。法治将提高其可预见性，跑步进项目的情况会减少。大家都站在法治的前提下竞争，谁获得了不该获得的，就是违法。"

《决定》提出：建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。于安教授认为，一个重要问题是：如果不依法办事，需要设立一个追究制度。法律问题在《决定》中有一个非常明确的规定：重大决策终身责任追究制度以及责任倒查机制，有责任的人员要受到追究，这就堵住了一个漏洞。关于如何追究，于安教授认为，还要进行很多细节上的完善。"谁是起诉人谁是调查人谁是追究人，追究程序是什么，这些细节要建立起来。"

于安教授认为，中共中央从三中全会以来就把司法改革作为推进法治的重要措施，原因在于，法治的特点就在于权利的授予和权利的主张。"实行法治，首先的任务，就是建立一个公正有效的司法机构。"

于安教授认为，保证司法公正当中，对司法判决不服的信访问题，这是一个普遍问题。《决定》做了重要规定，首先要保证当事人依法行使权利。但怎么解决他们的申诉权等这是一个重大问题。根据决定的规定，解决诉访关系，这是一个拖了很久的问题。现在《决定》有一个新的措施，对不服司法机关生效裁判决定的申诉，逐步实行由律师代理的制度，其优势在于，让专业的法律从业者代理申请权，在即有范围内行使。

于安教授认为在保证司法公正方面还有一些重要问题，在司法人员违法违纪之后，对他们的禁业问题，让他们没有后退之路。用关住后退之后来让司法人员依法办事。司法人员违法违纪被开除后，终身禁止其从事法律职业，这是非常严厉的。

于安教授认为，《决定》解决了政府部门无法乱作为的问题，解决了法律与行政的关系，对政府提出了更高的要求：法治对于公民是法无禁止则可为，对于政府是法无授权不可违。"行政机关不得在法律之外，自己为自己设立规定，这将被法律所禁止，我们公民是可以抵制和不接受的。"