政府购买服务关键做好“五化”

政府购买服务关键做好“五化”

■ 钱国兴

政府购买服务是当前社会的热点问题，也是财政的重点工作之一，目前各地在实践中已碰到不少问题亟待解决。理论部门针对这些问题开展专题研究，可以为实务操作部门提供很好的指导性意见。我认为要做好政府购买服务研究或工作，首先应准确了解政府购买服务产生的背景，正确把握政府采购服务和政府购买服务之间的区别，以“五化”为抓手推进政府购买服务工作。

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准确了解政府购买服务的背景

一是国际背景。政府购买服务兴起于上世纪70年代末的英美等发达国家。二战之后，西方国家为建立从“摇篮到坟墓”的福利国家，通过大规模的国有化运动和福利制度，大部分公共服务长期由政府提供。但随着服务对象和范围的不断扩大，财政收支矛盾显现，政府包办公共服务的弊端也日益突出。正是在这样的背景下，1979年英国撒切尔夫人上台后，开始大力推行私有化运动和包括公共服务市场化改革在内的政府改造运动，提倡“小政府、大社会”，极力推动公共部门和私营部门共同参与在公共服务领域的竞争和合作。当时欧美其他国家尤其是北欧国家等福利国家，政府在生产或提供公共服务过程中也不同程度地出现了社会公众的公共服务需求多元化，与服务质量低下、数量不足和财政支出庞大之间的矛盾，并日趋尖锐，一些国家也纷纷通过采取政府购买服务或政府服务外包等方式来实现公共服务提供方式的多样化，降低服务成本，减轻财政负担，从而更好满足社会公众对公共服务的多元化需求，促进社会稳定。如德国，东西德统一后，为弥补地方政府在公共服务中财政支出不足，创新了公共物品的市场化生产机制，放开公共服务市场，鼓励私人闲散资金、社会资本、慈善援助等参与公共服务的生产与供应；美国在70年代中后期通过立法保护和促进私营部门进入公共服务领域，以政府服务外包的方式，将一些社会服务、学前教育甚至监狱管理等服务外包给了私人企业；日本也于2006年出台了《关于导入竞争机制改革公共服务的法律》，用于规范公共服务供给活动；等等。

二是制度背景。20世纪70-80年代也是行政管理和经济管理理论研究十分活跃的一个时期，不少理论成果或学术思想不断涌现，当时有两大制度理论对各国正在推进的政府购买服务改革影响深远。一个是新公共管理理论，另一个是制度经济学的交易费用理论。新公共管理理论主张政府是“掌舵者”不是“划桨者”，政府应当把管理和操作分开，在公共产品或服务组织中，政府主要负责公共产品和服务的提供，生产完全可以由社会组织来进行。同样，公共经济学的基本理论认为，纯公共产品的生产和提供是两个不同的概念，提供者和生产者可以是同一个单位，也可以分离；而其交易费用理论进一步阐述，公共产品或服务的生产到底由组织内部单位来进行还是通过向市场购买来实现，主要取决于谁组织生产这种产品和服务的综合成本更低、绩效更优。这两种制度理论都是主张在公共产品和服务的生产中应引入市场竞争机制，通过让更多的社会组织和私营部门参与公共服务的提供和生产，提升服务的质量和效率，从而促进公共服务的有效供给和公共资源的有效配置。

上世纪70-90年代，各国公共服务制度改革主要是引入市场竞争，让更多的私营部门和社会组织参与到公共产品的生产中来，但到后期也发现有些问题不能完全靠市场或竞争的机制来解决，认为应当运用政府和市场两种手段相机抉择公共服务的供给方式，以增强政府提供优质公共服务的能力，而不是简单的市场化。英国在布莱尔担任首相期间还提出了“第三条道路”理论，即尝试通过开展公共部门和私营部门的合作或采用混合管理战略来提供公共服务，改革的目标不再仅仅是为提高公共服务的效率，而是更加注重提高公共服务质量和“顾客满意度”。法国则通过对公共服务的科学分类，即根据其关系国计民生的重要性和关键程度来决定政府购买服务的广度和深度，以及相应的购买方式。

三是国内背景。我国地方政府服务提供方式改革和我国政府采购制度的改革基本是同步的，均起源于上世纪90年代后期，但政府购买服务正式由国家层面提出来，应该是在党的十八大和新一届中央政府组成之后。当时中央强调要“改进政府提供公共服务方式”。十八届三中全会上，更明确提出要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”2013年7月，李克强总理主持召开国务院常务会议，专题研究推进政府向社会力量购买公共服务，研究确定了政府向社会力量购买公共服务的重要问题，并对推进政府购买公共服务提出了具体的要求。之后国务院出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发【2013】96号文件），财政部下发了《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》（财综【2013】111号文件）及其他配套办法，对政府购买服务这项工作进行全面的部署和落实。在充分调研的基础上，浙江省政府也于今年6月出台了《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》（浙政办发〔2014〕72号文件），并由省财政厅牵头成立专门的工作机构，正式全面启动和推进此项工作。

与发达国家推进政府购买服务改革不同，西方国家改革的初衷主要是为了应对福利国家的危机，减轻财政负担，提高政府提供公共服务的效率和水平。而我国是在各级政府大力提倡构建民生财政，继续加大对公共服务投入的大背景下提出的，改革目的不仅仅是为了节约财政支出，更多的是要通过政府提供公共服务方式的改革，进而转变政府职能，处理好政府与市场、社会的关系，更好地激发市场主体和社会的活力；通过整合和优化各种政府、社会资源，创新和改善社会管理，进而提高公共服务的绩效，以不断满足公众日益增长的公共服务需求，促进社会和谐。这一点也是理论研究部门和我们实务操作部门在工作中需要认真把握的。

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正确把握政府采购服务和政府购买服务的区别

一是购买主体不同。政府购买服务的主体是各级党政机关、参公管理事业单位，以及纳入行政编制管理且经费由财政保障的群团组织，购买主体带有明显的行政管理职能性质；政府采购的主体范围则比较广，除此之外还包括了其他事业单位和团体组织，可以说是把所有行政事业单位（包括企业化管理事业单位）都涵盖进去了。

二是购买对象不同。从这项改革的本意分析，严格地讲，政府购买服务的服务主要是指公共服务，而不是一般的政府自身消费的服务；而我国政府采购法所指的服务，主要是政府为履行行政管理职能，或为保障机关单位自身正常运行所需要的服务，法律规范的重点更多的是一些履职性、辅助性和事务性的服务，范围要比上述所谓的政府购买服务小。当然国外政府采购的服务和公共服务应当属于同一范畴，目前财政部出台的制度也已明确了要将公共服务采购纳入政府采购管理的范畴，这实际上也为下一步完善我国政府采购法规制度体系明确了方向。

三是服务采购跟货物采购不同。从现行法律看，目前两者采购无论是采购的程序还是采购的方式都没有什么区别，但实际上因货物和服务无论从形态还是内容，以及生产和消费的方式，两者在采购实施上应该有很大的区别。但目前我国政府采购方式、程序等更多地是基于货物这种形态而设计制定的，或仅适用于简单的一般事务性服务采购活动，对面广量大的公共服务采购而言，不能完全与之适应。随着政府购买服务工作的全面推开，显然目前的制度跟不上改革的需要。现在我们把政府购买服务作为一项工作纳入到政府采购管理是没有多少问题，但这项工作如要完全按照现行的政府采购制度、规则来实施，估计会在实践中碰到不少问题，影响改革成效，毕竟服务采购与货物采购的区别是显而易见的。如货物采购是有形的，是以提供物质化的成果进行反映，是相对固定和稳定的；服务采购是无形的，是以提供“人”和人的非物质产生（智力或体力）进行反映，常因人或因时而变，是动态可变的，并且对人力资源的发挥与人力成本的控制直接决定了是否可以赢利。另外，服务的过程就是消费的过程，生产即消费，更注重过程控制和标准管理；而货物的生产和消费往往是分离的，可追溯调整，更讲究结果管理；等等。因此科学的态度应该是针对不同的服务项目，采用不同的采购方式、灵活的采购程序，以取得较好的采购效果。

四是市场化程度不同。政府购买的服务因多是公共服务，强调的是公益性、公共性，市场承接主体不能完全以营利为目的而生产，因此长期以来多由政府内部机构或单位提供并生产，相对一般采购项目其市场主体较少，市场化、社会化程度很低。政府购买服务的这一特点也与企业或私人资本的逐利性取向相违背，特别对一些投资总额较大、服务要求较高、收费标准较低的公共服务项目，这个问题会更加突出。因此当前迫切需要加大对社会承接主体的培育和发展，创新合作方式和合同管理模式，积极引入第三方机构或社会组织，包括非政府组织、私营部门和民间机构等社会力量参与政府购买服务活动，增强对政府服务的承接能力。

五是购买方式与采购方式同中有异。我国政府采购法明确规定，所谓采购是指以合同方式有偿获取货物、服务、工程的行为，包括购买、租赁、委托、雇佣等。由此可见，购买只是采购的其中一种形式，采购涵盖了购买的内涵和外延。同时法律又规定政府采购有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价和单一来源采购五种采购方式，因此政府提供服务若采用市场购买方式进行的，也不外乎上述五种方式，至于委托、承包（或外包）等与其说是一种购买方式，还不如说是一种合同的表现形式。当然政府提供服务的方式，除了市场购买这一方式外，还可以是政府直接或间接向生产者、消费者资助（或补贴）等方式，但其实质是一种财政转移支付形式，不是购买方式，两者不能混淆。而战略合作伙伴关系、特许经营方式等同样也不是一种采购或购买方式，是针对某些特定的政府服务项目，为保持合作的长期性、稳定性或其他政策意图，购买主体和承接主体之间所采用的一种合作形式，或者说是一种合同的管理形式，因为其战略合作主体或特许经营主体的产生依然应当采用公开招标等方式产生。因此在当前政府购买服务研究中，这些问题都是我们可以研究的内容，特别是对战略合作关系、特许经营方式的项目适用情形和采购程序等的研究具有很强的现实意义。

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以“五化”为抓手 推进政府购买服务

一是主体多元化。前面已经点到，当前推进政府购买服务工作最大的困难就是服务市场不成熟，社会承接力量薄弱，承接主体少。因此，当务之急就是要培育市场主体。如何培育承接主体，我认为可以用“四个一批”来概括。首先是通过事业单位改制来“推出一批”，建立“花钱养人、办机构”为“花钱办事”的机制；其次通过公开服务需求来“引入一批”，在全省统一指定的公共媒体和信息平台上，通过公开政府购买服务目录、具体的项目服务需求、服务标准，引导本省民营企业或社会资金来参与公共服务的生产或合作，变“暗箱操作、内部消化”为“需求导向、公开征集”；第三是通过财税政策来“培育一批”，对一些收益率低、投资回报时间长、市场竞争程度弱的项目，可直接以财政补助或税收优惠方式来培育承接主体，如较早开展此项工作的个别省市，现每年就拿出几千万财政资金通过建立一个基金的方式来培育社会组织；最后要通过创新政府购买合作方式来“壮大一批”，对一些关系国计民生、服务要求高或服务延续性强的项目，可通过战略合作伙伴关系、特许经营、公私合作等方式来壮大一批，提高政府可持续服务能力。

二是服务标准化。从操作层面讲，要做好政府购买服务工作，首先应当科学、合理地制定服务项目的采购需求，细化需求，并尽可能做到服务需求和服务质量的标准化，以及计费标准的可量化，最终实现服务的产品化。在需求的制定过程中，尤其是一些面向社会公众和特定人群的公共或公益性服务，由于公共服务的提供者（付费者）、生产者、消费者各不相同且相互分离，更应当充分听取被服务对象的意见，吸收其代表一起参与服务需求的拟定，并在项目的实施过程中持续地加以改进和完善，包括验收考核标准等，否则很容易产生一些供应商虚假承诺、低价中标后降低服务的标准和质量的现象，使后面的监督考核也难以落实，最终会导致政府购买服务的失败。

三是程序规范化。目前，我省服务类采购在整个政府采购中占比份额还不到10%，而美国服务类采购的比重则已近50%，因此，我们政府购买服务的空间和潜力非常大。一旦我们把服务产业培育成熟，大量的购买资金投入社会后，如果我们的制度、管理跟不上，则会出现混乱。这里首先应当是程序的规范，包括项目申报程序、预算编制程序、信息公开程序、采购需求制定程序、评标定标程序、履约验收程序等，都应当有制度可循、可控，只有程序的规范、公开才可能有结果的公平、公正。

四是考核可量化。由于公共服务采购的购买者与消费者相互分离的特点，如果没有建立对服务生产者比较良性的、健全的考核机制，政府购买服务就很有可能走样，甚至产生负面影响，因此对政府购买服务活动的监督考核和购买结果的评价显得尤为重要。为提高考核的有效性，应尽可能采取可量化的考核指标，并建立以使用者为主、第三方评价机构参与的考核评价机制，对一些服务购买者（付费者）和使用者（享用者）分离的公共服务，验收时必须进行用户满意度评价或调查，并将评价结果纳入验收和支付的重要依据，通过可量化的考核评价来保障购买服务的质量。

五是监管全程化。政府向社会力量购买服务，是政府把公共服务的具体生产过程让渡给社会组织，自己从服务生产者的角色转变为服务的监督者。从服务项目预算的编制、采购需求的制定到最终的承接主体的确定、服务结果的考核评价，将监管贯穿于购买的全过程，要强化“契约化”管理的理念，强调违约的责任追究，变“柔性管理”为“刚性约束”，并更加注重项目过程管理、质量管理和风险控制，这也是服务项目的采购管理不同于货物采购管理的特点之一。

（作者系浙江省财政厅政府采购监管处处长）