强化约束是今后预算工作主旋律

财税专家带你读新预算法

编者按：历时十年，四易其稿改动82处，新预算法改了些什么？传递出什么信号？本报特邀财税专家解读新预算法，以飨读者。

强化约束是今后预算工作主旋律

■ 杨志勇

本次预算法修改的目的是“规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展”，据此，强化预算约束，是今后预算工作的主旋律。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确，深化财税体制改革的目标是建立现代财政制度。现代财政制度是相对于传统财政制度而言的，在传统制度下，预算制度不够健全、预算的约束力较弱，甚至有流于形式之嫌，正所谓“一年预算、预算一年”。1994年财税体制改革之后，特别是预算法正式实施以来，预算制度不断得到完善、预算约束力不断增强。但是，客观地说，预算的约束力与国家治理的现代化要求相比，还有较大差距。

新预算法强调“政府的所有收支进预算。”这是加强全口径预算管理的要求，也是预算约束力增强的基础工作。新预算法规定，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，这样的规定就意味着现有的全部政府收支都包括在预算内。

我国实行的分税制财政管理体制，决定了中央及上级对地方的转移支付是地方可支配财力的重要组成部分。过去，转移支付规模未能尽早确定，可能导致地方政府预算编制不够全面，并影响全口径预算管理的执行。新预算法规定，县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付预计数提前下达到下级政府；地方各级政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算。这种规定就可防止转移支付所带来的预算安排“遗漏”，并促进全口径预算管理。

新预算法规定：“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。”这项规定减少了支出安排的随意性，使预算对支出的约束力大幅度增强。

预算的约束力增强还体现在国债余额管理制度的规定上。新预算法规定：“对中央一般公共预算中举借的债务实行余额管理，余额的规模不得超过全国人民代表大会批准的限额。”这是从法律层面上对2006年开始实施的国债余额管理制度的认可。新预算法的规定，从可支配财力角度对公共部门进行了约束。

新预算法强调各级预算应当遵循收支平衡原则，又要求各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。我认为这是切合实际的，收支平衡是预算约束的表现。在过去，我们一直强调年度收支平衡。年度收支平衡固然重要，但是，年度平衡毕竟更多地与农业社会相联系，现代社会经济周期早已突破一个年度的概念。固守年度平衡，不能适应现实发展的需要，社会总需求与总供给的平衡之于现代经济的稳定而言，显得更加重要。

跨年度平衡机制的建立与现代国家所实施的中期预算管理是相匹配的。这也体现了预算约束应该是科学的遵守财政运行规律的约束，而不是盲目的固守陈规的约束。现代财政制度下，财政治理应适应国家动态治理的需要。中期预算管理对于中国还是新生事物，但它提高财政资金效率的作用已是共识。预算约束不是为约束而约束，约束是为了提高公共资金的效率。中期预算管理可以从更长的时间段来配置公共资金，可解决年度预算约束所带来的“年末乱花钱”等部分问题。

财政转移支付占地方可支配财力的比例较高。无论是一般性转移支付，还是专项转移支付，都应该在预算的约束下进行。根据新预算法，“财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标”“规范、公平、公开”本身就是转移支付约束力的体现。财政转移支付是有制度约束的，且转移支付的目标是明确的。目标在某种意义上说，也是一种约束。转移支付不能偏离“推进地区间基本公共服务均等化”这一主要目标。为了增强转移支付的约束力，一般性转移支付的公式制定应该更加科学化和规范化。公式的形成机制应该有较为透明的程序，便于社会各界的监督。

专项转移支付制度一度受到较多诟病。特别是一些市场能够发挥作用的领域也设立专项转移支付，转移支付过多过滥，一方面使得财政资金浪费严重，另一方面市场在资源配置中的作用得不到应有的发挥。取消专项转移支付的建议甚至也因此出现。显然，这不符合财政制度运行规律。新预算法对专项转移支付设立范围作了限制，即“市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付”。新预算法还规定：“按照法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付，用于办理特定事项。”这是客观的符合国家治理目标要求的。过去，专项转移支付只要立项，往往缺乏退出机制，政策效力逐步递减。此次预算法修订，提出“建立健全专项转移支付定期评估和退出机制”，就是直面问题，最大限度地发挥专项转移支付的效力。

新预算法允许发行地方债，但对地方债的发行有诸多约束。这在地方债存量较多的背景中，显然有其必要性。当然，这种约束要适应时代发展的需要，不断地进行调整。

预算的约束力的增强在很大程度上是在人大的约束下进行。新预算法对加强人大在预算编制、执行、监督中的作用也作了诸多规定。无疑，这都是预算约束力增强的重要规定。

以公开促规范，以规范促透明，强化预算约束，势必提高公共资金的使用效率。随着预算约束力的增强，预算对公共部门的约束作用将是常态。从根本上说，这更有利于国家治理目标的实现，促进国家治理的现代化。

（作者单位：中国社会科学院财经战略研究院）