全国"小金库"资金或超千亿 多用于单位发放津贴

全国"小金库"资金或超千亿 多用于单位发放津贴

经国务院批准，财政部和审计署上月底联合发文，决定从8月至10月，在全国范围内开展贯彻执行中央八项规定严肃财经纪律和“小金库”专项治理工作。此次专项治理的范围为各省、自治区、直辖市，中央国家机关各部委，各人民团体，重点是纳入预算管理或有财政拨款的党政机关、事业单位和社会团体。

专项治理内容为2013年以来违反中央八项规定和财经纪律以及设立“小金库”的有关问题，数额较大和情节严重的，可追溯到以前年度。

全国范围内形形色色的“小金库”资金规模到底有多大？“小金库”问题为何历经十余轮清查仍然绵延不绝？如何才能管住单位领导设立“小金库”的冲动？京华时报记者就此专访了国务院参事、北京市政协财经委员会副主任、中央财经大学税务学院副院长刘桓。

京华时报记者赵鹏

□专项治理

治理范围各省、自治区、直辖市，中央国家机关各部委，各人民团体，重点是纳入预算管理或有财政拨款的党政机关、事业单位和社会团体。

治理内容2013年以来违反中央八项规定和财经纪律以及设立“小金库”的有关问题，数额较大和情节严重的，可追溯到以前年度。

治理重点预算收入管理情况，预算支出管理特别是“三公”经费、会议费和培训费管理情况，政府采购管理情况，资产管理情况，财务会计管理情况，财政票据管理情况，设立“小金库”情况。

时间安排专项治理工作采取自查自纠与重点检查相结合的方式进行，将于10月份基本结束。

□资金规模

“小金库”资金总额或超1000亿

根据中纪委有关文件的界定，“小金库”是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。

在全国范围内，形形色色的“小金库”资金规模到底有多大？官方对此并无完整而准确的统计数据，比较可靠的参考依据，是审计署披露的部分年份全国审计机关查出的“小金库”问题数据。

据审计署有关负责人透露，1998年至2006年上半年，全国审计机关共查出“小金库”资金（含挤占挪用）1406亿元，平均每年超过165亿元，其中2005年审计机关发现“小金库”资金高达312亿元，2006年上半年高达130亿元。据该负责人推算，以审计机关每年对被审计单位的审计覆盖面约为20%计算，1998年至2006年上半年期间，全国所有国家机关和国有企事业单位每年发生的“小金库”资金平均超过800亿元。

国务院参事、北京市政协财经委员会副主任、中央财经大学税务学院副院长刘桓在接受京华时报记者专访时表示，从财政角度看，只要是脱离正常财政收支体系，且不受上级部门监管的账外资金，其实都应该算是“小金库”。财政部公布的“2013年财政收支情况”显示，去年全国公共财政支出13.97万亿元，同比增长10.9%。刘桓认为，随着财政收支的逐年增长，一个不争的事实是“小金库”也在水涨船高，而且正日趋成为一种常态。

“‘小金库’其实并不小。”据刘桓分析，包括机关事业单位和国企在内，如以宽泛口径计算，我国每年发生的“小金库”资金总额或在1000亿元以上。

□资金去向

多数用于单位发放职工奖金津贴

“小金库”的钱一般去向何方？今年6月，审计署审计长刘家义在第十二届全国人大常委会第九次会议上作“关于2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告”时披露，2013年，国家卫生计生委本级和中国建筑文化中心、中国地质科学院矿产资源研究所等34个所属单位采取转移收入或虚列支出等方式，账外设立“小金库”1.94亿元。

刘家义举例说，国家林业局所属调查规划设计院等14家单位通过收入不入账等方式违规设立“小金库”，涉及金额3624.84万元，主要用于发放职工奖金、招待等支出；

国家海洋局预报中心2011年至2013年，将510.61万元广告收入存放所属公司，其中392.19万元用于发放职工津贴补贴；

2011年至2013年，国家卫生计生委所属宣教中心、医管所等5家单位采用虚假合同、虚假发票报销等方式套取资金设立“小金库”665.15万元。

“‘小金库’严重拉低财政绩效水平，还会产生私吞公款、滥发钱物等问题。”对于“小金库”的危害，刘桓这样总结。

□预防检查

建议恢复一年一度的财务大检查

在事前预防和事中检查方面，刘桓认为可多措并举。他提出，首先应该健全财务制度，同时尽量使财政收支更加透明，以从源头截住“小金库”资金的来源。刘桓介绍，在西方发达国家，政府部门的财政收支资金流基本全都实现了信息化和电子货币化。而我国还存在公务卡使用不够普及，有些津补贴现金化发放，甚至用假发票报账等问题。由于我国资金流信息化程度不高，财务审查力度不够等原因，也给设立“小金库”，以及使用“小金库”资金提供了一定条件。

刘桓同时建议，关于厉行节约和八项规定的落实还要继续加强，杜绝违规的消费渠道，使“小金库”持有者无法随意地大手大脚花钱。

目前清理“小金库”的自查和重点检查，其实相当于自查和抽查，检查手段偏温和。刘桓介绍，上世纪80年代左右我国一直针对各类单位，每年执行一次财务大检查，除了自查和政府部门重点检查，其中的单位间互查方式由于基本不会存在内部包庇问题，其实非常行之有效，经常能发现不少财务问题。刘桓分析，如果我国能恢复这种一年一度的财务大检查制度，尤其是恢复单位间的互查方式，通过增加检查密度，对于减少“小金库”的滋生大有裨益。

□惩戒处罚

摘“乌纱”可抑制设“小金库”冲动

目前“小金库”问题屡禁不止，刘桓认为还与处罚偏轻，处理方式以追回资金为主，对责任人处理偏软等因素有关。

媒体公开报道曾显示，2011年全国共发现“小金库”58225个，涉及金额266.54亿元，给予行政处罚1942人，组织处理3242人，党纪政纪处分1862人，移交司法机关处理623人。换言之，对查出的5.8万多个“小金库”，只处理了数千人，且处理方式各异。而根据我国2009年出台的《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》规定，在本意见下发后再设立“小金库”的，对主要领导、分管领导和直接责任人要严肃处理，按照组织程序先予免职，再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任。

刘桓认为，如果上述对主要领导、分管领导和直接责任人要先予免职，再追究责任的规定能够最大限度落实，设立“小金库”的责任人想到自己可能因此被免职，丢了“乌纱帽”，那么今后各单位“勇于”设立“小金库”，年年想着要为它攒钱的冲动，必定陡然降低。

不过刘桓也提出，是否免职也应区分有无主观恶意。目前一些下级单位的“小金库”其实是上级授意设立的，主要成为了上级单位的“提款机”。对此情况就应该严肃处理上级单位责任人，下级单位人员则可适当从宽处理。

此外还要严格界定罪与非罪，对于将“小金库”资金窃为己有的责任人，刘桓认为这已经涉嫌犯罪，应该将其移送有关部门，接受法律更严格的惩罚。

他还提出，对于因“小金库”问题最终受到处理的责任人，应该由纪委、审计或财政中的某个部门统一进行实名公示，而且保持长期公开状态，以加大震慑力度。