专业化，何去何从？

专业化，何去何从？

■ 本报记者 戎素梅

与“物有所值”制度目标在业内引发的大讨论不同，当下，关于政府采购专业化方向的探讨似乎较为沉寂。

“在操作执行上，要从注重程序合规向专业化采购转变”——去年年底召开的全国政府采购工作网络视频会议明确作出这一表述，这也是“专业化”首次被重点论述。《中国政府采购报》记者采访发现，沉寂背后，政采人正在积极反思过往采购实践，试图厘清专业化采购的概念、任务，并聚焦于专业化将对政府采购各方主体、各操作环节产生何种影响。

背景：政采螺旋式发展的必然

受访者普遍表示，从注重程序合规性向专业化采购转变，是今后一段时期内政府采购改革的导向性思路和发展方向。正如财政部副部长刘昆在去年全国政府采购工作会议上所言，当前各国政府采购都在向专业化采购转变，而我国的采购实践往往过于重视程序的合规、合法性，对采购需求研究不足，采购业务专业化水平有待提升，在此背景下提出专业化方向，是十分必要的。

“必须注意的是，从程序合规向专业化采购转变，并不意味着当前政府采购的操作程序已足够规范、完美，也并非否定我们以前已经取得的成绩。”江苏省政府采购中心副主任龚云峰分析指出，政府采购事业的发展是一个螺旋式上升的过程，每个阶段都有不同的任务和阶段性目标，专业化采购仍需严谨、规范的操作程序做基础。

此外，龚云峰强调，由于政府采购机构包括监管部门和操作部门，既涉及财政资金的使用、监管及绩效评价，又涉及资金具体使用方式，这与财政系统其他业务处室只负责审批、监管的情形不太相同，具备走专业化道路的可行性，且操作机构的专业化或将更为关键。

如何定义政府采购的专业化？受访者众说纷纭，大致可归为以下三种观点：

第一，从政府采购涉及的各方主体看，采购人、监管部门工作人员、操作部门工作人员、评审专家等均具备该行业的基本技能和专业技能，取得职业资格证书，能够较纯熟地完成采购活动；

第二，从政府采购链条中的各环节看，提出采购需求、编制采购计划、实施采购项目、签订采购合同、评价采购结果均实现专业化；

第三，在采购需求、合同文本、工作规程等方面有一套完整、系统的标准体系，这是政府采购行业异于其他行业的显著特点，同时拥有专业的机构、专业的人才。

分析这三种观点，不难发现，第二种观点和第三种有一定关联。靠什么评判采购活动的某一环节达到了专业化水平？不少受访者给出的答案是标准。

“标准化是专业化的基础，专业化应该建立在业务统一的标准上。”山东省财政厅政府采购监督管理处处长董苏彭提出，在实际工作中，统一、规范、得到行业认可，而且有推广、应用价值的才是标准；一个行业的行业标准，正是其与众不同之处，有了标准化，才可以称为专业化。

具体到政府采购，董苏彭认为，从中央到省、地市、区县，采购项目基本相同，法定流程一致，应拥有一套完整的业务准则、程序和规范，涵盖预算编制、信息发布、采购需求描述、合同文本编制、操作流程规范、交易规则界定、采购结果绩效评价等标准。

他告诉记者，在山东省医疗设备、教育、信息集成等领域，目前已出现专业的中介机构代理采购活动。由于代理机构有专门的客户群，能够归集、掌握该领域的行业标准，并据此拟定采购活动中的各项业务标准，从需求管理到组织采购都能提供较好的服务。在此基础上，可逐步明晰其他领域的政府采购业务标准。即，按照采购标的物划分行业，明确政府采购在此行业中的适用标准，组织中介机构工作人员、该行业的领军人物与采购人、评审专家共同确定采购需求，再引导中介机构按业务标准操作。

核心：采购需求标准化 合同管理专业化

“在政府采购专业化中，采购需求、合同管理的专业化，是两个核心要素。”某业内资深专家说。事实上，采购需求研究正被越来越多的政采人重点关注。

刘昆曾指出，重需求的专业化采购，主要反映在要求采购人保障需求目标的三个递进层次上：一是需求标准的完整性、准确性和合规性；二是需求标准的经济性及与行业的适应性；三是对产业发展的导向性。多位受访者均表达了对这三层采购需求关系的理解。

在国家信息中心助理研究员吕汉阳看来，第一层是最基本的要求，确保提出的需求能够买到所需产品；第二层是政府采购的本质，即“物有所值”的性价比问题；最后一层是政府采购区别于一般采购的功能，即政策功能。“这三层是递进关系，但也存在冲突，需要统筹考虑，找到最佳结合点，才能制定出好的需求标准。”

吕汉阳的观点得到其他受访者的赞同。有专家补充，实践中，需求标准的经济性与产业发展的导向性可能存在矛盾。如，采购环保再生纸还是一般的复印纸？这将面临节约资金与扶持环保产业发展的冲突。

国信招标集团总工程师荆贵锁提醒，表面上看，制定采购需求是相对简单的技术性工作，但在我国现行体制下，采购需求与预算管理，甚至与政治体制密切相关，科学、合理地制定采购需求比较困难。举个简单的例子，目前要求中央国家机关各级工作人员使用统一标准的铅笔都较难实现。

不过，部分地区已着手开展采购需求标准化的探索，并取得阶段性成果。如，天津电子订单采购模式通过对台式计算机、打印机等22类通用设备采购需求的研究，建立起采购需求标准库。天津市政府采购中心主任陈燕平表示，需求标准化建设必须把握以下两个方面：一是必须以行业标准为基础，不能脱离行业标准自立门户。在此基础上，发挥专业主管部门的作用，服务于行业部门政策的实现。二是要先易后难，循序渐进。对于行业标准健全、市场调研容易的通用商品，可以先行建立标准化指标需求；对于技术需求复杂、行业标准尚不健全的专用设备等，可先尝试建立标准化结构需求。

如果对政府采购活动的每一个环节进行拆分、梳理，不难发现，合同文本几乎贯穿始终。“政府采购的结果，其实最主要的就是合同执行的结果。而我国长期以来较为注重采购活动操作程序，对合同研究重视不足，导致一提起政府采购，人们的印象往往就是招投标。”国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长赵勇直言不讳。

他说，目前美国乔治·华盛顿大学开设的政府采购课程有十多门，其中的核心课是两门，一门是政府合同的订立，另一门就是政府合同的管理（合同履行），对其重视程度不言而喻。

“采购合同包括合同订立和合同执行两个阶段。”赵勇表示，在合同订立阶段，各地的文本格式是否统一？各项条款怎么设定？出了问题，谁来仲裁？这些问题都应考虑。而现实中，很多招标文件都是相互抄袭，难免格式混乱、描述不准确。另外，合同执行中的管理同样重要，直接决定采购质量。在业内对采购合同性质、适用法律等存在争议的背景下，合同是否都按照之前的约定严格执行？如果出现合同未约定的情况，如何应对？这些都是政采人面临的挑战。

记者采访获悉，两年前，东部某省曾对采购合同履约验收进行了大检查，发现部分合同项目参数、配置等与采购标准不符，部分产品质量不达标。其中一个重要原因，便是中标供应商与采购人串通，在签订合同后擅自改变参数、配置标准等指标，合同执行中的监管成为一纸空文。由谁监管？怎样监管？合同范本由谁进行统一规范？该省财政厅政府采购处相关负责人的这些困惑，时至今日，仍是不少从业者的共同困惑。

操作机构：从提供专业代理向专业咨询迈进

“政府采购的专业化，涉及法律法规的专业化、财政监管的专业化、操作执行的专业化等。不过，重心应该是集采机构和中介代理机构的专业化。”深圳市财政委政府采购办公室汪泳这样解读。

汪泳认为，集采机构和代理机构是政府采购的专业操作机构，其人员拥有货物、服务、工程等专业领域知识、市场知识及政府采购知识，通过归集采购需求、调研市场行情、规范实施采购，为采购人提供专业服务，并努力实现“物有所值”。 而只有专业化的机构和人员才能判断什么是“物有所值”，才能改变目前程序化采购的思维定势。

上海市政府采购中心高级工程师马正红进一步提出，集采机构工作者应站在专业角度和采购人利益角度，提供专业意见、解决方案及增值服务，使采购人作出购买货物、服务的正确选择。这种顾问式采购模式颠覆了以货物、服务为中心的传统采购方式，是集采机构发展的更高目标。

能否借鉴美国、韩国等商业采购经验，实行采购官员制？“采购官必须具备较高的综合素质和品德，目前我国较难培育出这样的复合型人才。”对这一设想，荆贵锁认为难度较大。他指出，在社会诚信严重缺失的大环境下，实行采购官制度的条件尚不成熟。“更根本的原因在于，我国现行政府采购制度设计并不适用于该制度。”龚云峰说。

对中介代理机构而言，专业化采购将产生何种影响？

据悉，截至2012年年底，我国共有社会代理机构3万多家，从业人员约4.8万人。“当前代理机构已经过多，未来必然面临重新洗牌，真正专业化操作、了解某些行业产品和市场、能提供全面咨询解决方案的代理机构才能生存下来。”吕汉阳认为，政府采购本质上也是一种采购行为，而采购的天然要求就是“物有所值”，简单讲，即用尽量少的成本购买尽量好的产品或服务，这就需要专业化的知识和流程来完成。而这也是企业采购、商业采购中的主要理论和实践。

他进一步分析指出，历史上，企业采购已探索出诸多优秀模式、流程和案例，根本性质都是职业化的采购团队进行某一领域的专业化采购。政府采购除政策功能要求外，主要也是按照商业采购要求来操作。从商业采购的发展看，最终要么自建专业的采购部门，要么外包给专业的采购代理公司，政府采购未来必然需要对某一领域产品和市场供求非常专业的机构来操作。

“只有做专，才有出路。”吕汉阳建议，不同的代理机构具有不同行业的积累，可发挥自身优势，成为某几个行业的专业买家。

值得一提的是，专业化还在一定程度上倒逼采购人提升采购职业水平。日前，贵州省国家税务局有3名财务工作人员被吸纳为该省政府采购评审专家库成员，便是一个生动的例证。

龚云峰等专家提议，建立职业资格认证制度是实现政府采购专业化的有效途径。如今各地都极为重视政府采购业务培训，但由于培训内容较为零散，效果并不理想。

“我国现行政府采购制度规定由评审专家决定评审结果，而专家不专的现象普遍存在。”龚云峰指出，要实现评审专家的专业化，必须提高专家的门槛准入，提升其专业技能和职业道德。今后如果取消专家评审制，我国政府采购才可能走向采购职业人制或采购官员制。