辽宁向公共采购拓展集采机构新职能

编者按：各方利益纠结不清的药品集中采购一度成为“烫手的山芋”。2009年初，在新医改政策下，辽宁省政府采购中心向省政府领命药品集中采购任务，走出了以政府为主导的药品集中采购“辽宁模式”。经过一年多的努力，面对药采这一改革的“深水区”，采购中心充分发挥集采机构的优势，保证了药品集采在操作环节上的“清白”。但是需要说明的是，采购只是操作环节，并不能完全解决药价虚高的问题。“药”的病谁来治、谁能治，依然是一个待解的命题。
借助集采机构软硬件方面的资源优势，使药品采购在“三公”原则、规范操作的程序下进行，与此同时，参与药品采购也是集采机构向公共采购拓展职能的有益探索—辽宁向公共采购拓展集采机构新职能
◎ 本报记者  赵环宇 
12月16日，辽宁省政府采购中心（以下简称采购中心）完成了全省非基本药物的集中采购工作，通过招标实现实际降幅达26%左右。至此，辽宁省药品集中采购工作已全部完成。采购中心面对药采这一改革的“深水区”，充分发挥集采机构优势，保证了药品集中采购在操作环节上的“清白”。
社会关注度高、工作量巨大、专业性强、涉及各方利益纠结不清，我国药品集中采购工作要求政府主导，但这个“烫手的山芋”鲜有政府采购部门接手。毕竟政府采购只是操作环节，并不能完全解决药价虚高的问题。但是，政府采购公开、公平、公正的原则、规范的操作程序以及“管采分离”的操作模式对药品的采购环节具有积极的借鉴意义。
优势突出 发挥职能
“使命光荣、责任重大、任务艰巨，”采购中心主任段君明用这12个字描述了2009年初向省政府领命药品集中采购任务时的感受。随后采购中心即将其作为工作的重中之重全力加以推进。许多人说“医药行业水太深”，而当记者问及段君明为何要淌这趟浑水时，段君明这样回答记者：“职能所在，责无旁贷。”在段君明看来，集采机构进行药品采购主要立足于两点：
第一点，药品采购是集采机构的职能所在。“新医改的目的就是政府要把基本医疗卫生服务作为公共产品向全民提供，解决目前存在的看病难、看病贵问题，而作为新医改重要内容之一的药品集中采购也明显具备公共属性，这就决定了药品采购不能完全市场化，必须由政府主导。为此，财政部、卫生部等9部委在《关于建立国家基本药物制度的实施意见》中明确指出：政府举办的医疗卫生机构使用的基本药物，由省级人民政府指定以政府为主导的药品集中采购相关机构按《招标投标法》和《政府采购法》的有关规定，实行省级集中网上公开招标采购。”段君明认为，这与集采机构的职能是相契合的。尽管当前有“药品采购是否属于政府采购”之争，如果以“大采购”的高度看待政府采购概念的外延，药品采购就是公共采购，而集采机构的参与也是其进行政府集中采购之外，向公共采购拓展职能的有益探索。 段君明认为，政府采购也好公共采购也罢，服务政府采购中心工作，通过职能作用为社会提供公共产品是集采机构的责任与使命，这正是政策功能的内涵。因此在本次药品采购中，从制定方案之初，采购中心就与进行其他政府采购项目一样，将投标企业的社保、纳税、违纪等情况纳入评审范围，而原研药与非原研药也被加以区别对待。此外，通过本次药品采购，采购中心还将采购中体会或发现的药品管理机制、定价机制等方面存在的问题加以总结，为下一步医疗体制改革提供可借鉴的经验教训。
第二点，集采机构软硬件方面优势突出。“完善的制度，规范的程序，先进的平台以及成熟的队伍”，段君明认为，这样的资源优势使集采机构成为药品采购的最佳平台。深度审视这一操作模式，记者发现其成功背后的原因是真正实现了“管采分离”。对此段君明表示有同感：“谣言止于公开。”
正是由于在执行政府采购工作中“管”与“采”两者的清晰认知，在药品采购中，采购中心同样秉承将采购的各个环节全部置于监管机构及公众监督下的做法，打破了原来药品采购机构既当运动员又当裁判员的局面。截至目前，采购中心在本次药品采购中的有效质疑依然为零。
作用显著 新篇待续
基于对集采机构职能与使命的这种认识，采购中心积极组织2009年开始的药品集中采购工作，回望这段历程，无论是段君明和主管药品采购的副主任郭可斌，还是药品采购处处长范东以及相关工作人员，疲惫的笑容后都透露着欣慰。
据了解，为了出色地完成药品采购工作，采购中心积极筹备，省编委批准采购中心增设药品采购处，增加人员编制10名，并完成了药品集中采购软件开发、硬件设备采购等平台建设，为全省药品集中采购工作的顺利推进奠定了坚实的基础。
此外，采购中心还先后组织了多次学习培训活动，通过聘请专家讲解、到药品生产企业参观学习等形式，学习掌握有关药品集中采购方面的政策制度和药品方面的相关知识，并会同省卫生厅等省直有关部门组成调研小组，到河南、湖北、江苏、四川、广东、上海等省市进行了药品集中采购学习调研。除参与了《辽宁省2009年医疗机构药品集中采购实施方案》和《辽宁省药品集中采购网信息发布管理暂行办法》等项政策制定外，采购中心还先后制发了《辽宁省政府采购采购中心全省药品集中采购业务程序规则》等8个内部管理制度，形成了按制度办事和靠制度管人的运行机制。
在具体操作中，采购中心恪守公开、公平、公正原则，专家随机抽取，封闭评审，网上操作；在服务答疑环节上，提供人性化、透明化的优质服务，让有疑问的企业心服口服，满意而归，一系列举措使全省药品集中采购工作得以平稳顺利进行。由于采购中心的规范操作和优质服务，赢得了广大药品生产企业和经营企业的好评和认可。
刚刚完成了非基本药物集中采购工作的段君明长出一口气，人机对话专家评审会议、集中封闭评审、竞价、议价和差比价整理等一系列工作终于有了结果——与最高零售价比，药品价格降幅达35%左右，如果剔除零加价率政策因素（原来加价率为15%）,通过招标实际降幅达26%左右。
而已经结束的基本药物目录药品价格降幅达34.30%，如果剔除零加价率政策因素（原来加价率为15%）,通过招标实际降价幅度为24.44%。目前，沈阳、大连、鞍山、盘锦等4个试点城市基层医疗卫生服务机构已经开始执行基本药物制度。

【记者手记】“药”的病谁来治
◎ 本报记者  赵环宇
把药品采购看作“烫手的山芋”，避犹不及，是大多数政府采购部门采取的态度。不能不说这是“明智之举”。要问药采的水有多深，从记者采访中听到的一些“段子”或可略知一二。
某地政府采购监管机构一位副主任在一次评标后以一句国骂开始了与记者的谈话，足见其愤怒程度：“没听说过，买的嫌便宜！这屁股都坐哪儿去了？”他将现场描述为“战场”，各方并非由于技术问题碰撞观点，而是那牢固的利益格局即将被政府采购打破时的殊死抵抗。由于封闭评审，记者无法亲自感受评标现场的“硝烟”，仅这支言片语便可想像政府采购操作药品采购的阻力。
另一位集采机构药品采购处处长更是向记者笑言：“单位应该给我们买人身意外伤害险。”这种话记者不是第一次听说。此言并不夸张，用他们的话讲是“砸了一些人的饭碗”，而这些饭碗被砸的人轻则在现场哭闹不止，重则寻死觅活，更有甚者放出各种“狠话”，威胁工作人员甚至其家人。
无独有偶，记者在火车上与一位女医药代表对面而坐，似乎还是位管理层，电话业务颇为繁忙，一会儿与某院长约谈，一会儿答复其手下关于“返点”事宜，而面对记者的试探，她显得颇为谨慎，只是告诉记者她大部分时间都在外地跑业务很辛苦，因此练就一身上车就睡的本领。
政府采购坚持的是原则与规范，供应商求的是生存与发展，医疗卫生部门谋的是部门利益，初看貌似与其他采购活动没什么不同，只要供应商能够做到“成本加微利”，通过政府采购将药价的水分挤出来，即能皆大欢喜，然而为什么矛盾如此白热化，以致大多数政府采购部门避之如洪水猛兽呢？
一位业内人士以讥讽的态度将记者的提问形容为“天真”，“不解决药品定价机制，不解决医疗机构经费补偿机制，不禁止医院加价的行为，以药养医的问题不可能解决，药价不可能降。谁都不容易，争的不过是个生存空间。”
看来，虚高的水分就是所谓的“生存空间”，相关部门何不将这一地下空间拿到阳光下，通过制度与体制加以管理，彻底治好“药”的病，营造一个健康的经济环境？

【大事记DOCUMENTARY】辽宁药品集采大事记
2009年
2月3日 辽宁省副省长滕卫平主持召开省政府第77次业务会议，专题研究全省医疗机构药品集中采购工作，省政府采购中心主任段君明参加了会议，明确由副主任郭可斌分管全省医疗机构药品集中采购工作。
4月24日 省政府正式成立省医疗机构药品集中采购工作领导小组，并以办公厅名义下发了《关于成立辽宁省疗机构药品集中采购工作领导小组的通知》（辽政办发〔2009〕29 号）。段君明为工作领导小组成员。
6月26日 省医疗机构药品集中采购工作领导小组下发了《关于印发辽宁省医疗机构药品集中采购工作领导小组成员单位工作职责的通知》（辽药采领字〔2009〕1号），界定了采购中心在药品集中采购方面的工作职责。
8月10日 辽宁省药品集中采购网正式运行。
9月10日 采购中心制发了《关于印发〈药品采购处岗位职责分工〉的通知》等7个内部制度规范性文件。
10月23日 省医疗机构药品集中采购工作领导小组下发了《关于印发辽宁省2009年度医疗机构药品集中采购实施方案的通知》（辽药采领字〔2009〕2 号）。
10月26日 《辽宁省2009年医疗机构药品集中采购招标公告》发布。供应商资格审查开始，历时6个多月，涉及药品生产企业2660家、37000个不同品规药品、40多万页药品文字材料。
12月24日 全省2009年医疗机构药品集中采购经营企业开始报名。
2010年
1月27日  采购中心组织40多位专家，进行了为期3天的集中封闭评审。
2月24日 全省基本药物配送网上操作培训班举办。
3月1日 省委常委、常务副省长许卫国同志在《关于全省2009年基本药物招标工作情况的汇报》上批示：“中心为推进我省基本药物招标，实施基本医药制度改革试点，做了大量而又富有成效工作，应该给予充分肯定。望继续努力，按照所提下步工作五点建议，抓好落实，务求取得实效。”
同日，基本药物制度在沈阳、大连、鞍山、盘锦等4个试点城市全面实施。 
4月12日 在省卫生厅副厅长董德刚等同志的陪同下，卫生部基本药物司司长郑宏同志带队到采购中心视察指导工作，并组织召开实施国家基本药物制度工作座谈会。
5月26日 全省非基本药物集中招标采购工作开始。
12月16日 非基本药物中标结果公布。
本次药品集中采购共有投标药品生产企业2660家，涉及药品品规37000个，完成审核的材料约40万页。其中非基本药物集中采购工作中标品规超过17000个，涉及厂商2000余个。