政府购买服务不等于政府采购服务

政府购买服务不等于政府采购服务

■ 汪泳

政府的本质属性即为提供公共产品，即向社会提供政治、军事、经济、文化、教育、社会保障等公共服务。公共产品的非竞争性导致了对其供给的稀缺，因而需要依靠政府出面组织生产、购买或协调才有可能得以解决，这是政府职能的根本。政府应当按照当地经济发展水平和财力，尽可能地为公民提供普遍性的服务。政府提供的公共服务应严格控制在基本的、具有普遍性的诉求上，保基本、广覆盖，避免高端化倾向。同时，购买服务的范围和标准应随着经济发展水平和政府保障能力的提高适时进行调整。

提供者与生产者不必统一

公共服务的提供与生产是两个不同的概念，提供不等同于生产，提供者不一定是生产者。通常人们容易把这两者混淆，甚至视为一体，政府在办理具体的公共服务事项时，也往往将提供与生产两个职能包揽下来，使得公共服务的成本呈上升趋势。在政府保障的基本公共服务中，政府不必全部靠自己生产，应该更多地利用社会资源，采取购买服务的方式，选择更有专业技能和服务效率的社会组织来生产，这样才符合资源配置的最优化，也能达到党中央提出的小政府、大社会的方向和建立服务型政府的目标。

公共服务的分类标准是：一类必须由政府直接提供而无法依靠市场，例如治安服务中的警察服务等。一类由政府出资但不直接提供，即通过向市场购买服务的形式，例如，治安服务中的社区治安员和辅警等。最后一类即部分公共服务的供给虽然来自市场，但又需要政府进行管理和协调的。例如，治安服务中的小区保安，民间投资的收费性高速公路等。最后一类实质上属于准公共产品或者半公共产品。如果某类服务职能完全不属于公共产品，则政府无需也不应介入。

政府购买服务的基本目的包括：一是深化社会领域改革和加快服务业发展、引导社会的有效需求。二是推动政府职能转变，简政放权，推进政事、政社分开，建设服务型精简型政府。三是有效解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题，使人民群众得到更多便利和实惠。

政府购买服务应以政采方式为主

首先，政府购买服务并不限于政府采购范围。按照李克强总理今年5月在国务院机构职能转变工作会议上的讲话要求，“凡适合市场、社会组织承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给市场和社会组织承担”，这充分体现出政府购买服务并不局限于政府采购方式。

政府购买服务不仅仅是政府采购活动，也包括非政府采购活动；不仅仅是采取政府采购方式，还可以采取其他方式。按照国际惯例和国内的实践，政府购买服务除了政府采购方式外，还可以采取直接委托、直接资助、财政补助、消费服务券、凭单、贷款支持等多种常见方式。此外，如果严格依据《政府采购法》的条款进行界定，集中采购目录以外且采购限额标准以下的政府购买服务活动也不属于政府采购。

据此，《政府采购法》范围之外的政府购买服务主要可分为3类：一类是以政府转移支付形式支付给个人的购买行为，如教育券，养老券等；第二类是政府财政资金对社团或企业主体的直接补贴，如节能补贴，环保补贴等；第三类即集中采购目录以外且采购限额标准以下的政府购买服务。

其次，政府购买服务的主要方式应当是政府采购。凡是符合《政府采购法》规定的各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的服务，必须依法按照政府采购方式和程序进行采购。

统计数据显示，2012年全国政府采购金额为13977.7亿元，政府采购规模占全国财政支出的比重分别为11.1%。在货物、工程、服务三大采购对象中，服务类为1214亿元，服务类采购增速最快但仅占12%。这与发达国家政府采购规模占财政收入的30%到40%和服务类采购占采购规模的一半以上不相符合。这说明大量的政府采购特别是政府采购服务没有纳入政府采购管理。

在政府采购实践中，主要包括两种基本类型的服务，一是行政事业单位维持自身运转和开展日常活动所需服务，如会议、物管、教育培训等。二是行政事业单位向社会提供的公共服务，如养老、医疗、社工、慈善、法律援助等。本文所述的政府购买服务实际上是指第二种类型。

必须强调的是，政府采购公共服务必须严格履行政府采购程序，采取法定的政府采购方式，不能违法操作，采取直接委托的方式或者形式性招标。 政府采购公共服务只是意味着政府由公共服务的直接提供者变成公共服务政策的制定者、购买者和监督者，决不等于政府可以放弃管理责任。在采购服务后，政府部门必须切实履行采购人责任，将购买服务事项纳入统一管理，依法建立对公共服务采购项目质量评价、效益评估的有效机制。