政府购买服务如何落地

政府购买服务如何落地

本期话题

政府购买服务顶层设计下的政府采购

本期嘉宾

王丛虎（中国人民大学公共管理学院副教授 ）

羌建新（国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长） 

吕汉阳（国家信息中心助理研究员） 

宋雅琴（中国发展研究基金会项目官员）  

吴小明（江苏省财政厅政府采购管理处调研员） 

龚云峰（江苏省政府采购中心副主任） 

主持人

本报记者 王童彦

近日，国务院办公厅出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（以下简称《意见》），在进一步转变政府职能、改善公共服务、推进事业单位改革的背景下，对政府购买服务做了框架性的顶层设计，其中涉及不少政府采购的内容。

在服务类政府采购规模仍然较小的现实条件下，《意见》的出台是否会刺激政府采购服务进入增长“狂飙期”？实践中，政府购买服务在制度、管理、操作中还应做哪些努力？围绕这些问题，本期圆桌论坛特邀请业内专家和一线操作者一起探讨。

◆ 《意见》具有里程碑意义

《中国政府采购报》：《意见》对政府购买服务的重要性、方向、机制和工作方法做了框架性的规定。政府购买服务与政府采购密切相关，这对今后政府采购的发展将会产生怎样的影响？

王丛虎：虽然之前民政部以及其他地方政府已经颁发了《政府购买社会组织服务制度的办法》等规章制度，但本次以国务院办公厅的名义颁布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，显然具有完全不同的意义，也暗示着重要信息。

第一，充分肯定了之前各部门及各地方政府鼓励向社会购买服务的实验性做法，并在此基础上向全国范围内推广，这就向全国昭示：政府购买服务已经成为转变政府职能、培育和发展社会组织的重要手段之一，同时也将是未来重要的发展方向。

第二，作为政府采购的重要组成部分，服务类采购相较工程、货物类采购，所占比重一直很低，在大力发展服务业的今天，通过加大政府购买服务的方式来推动服务业的发展，将是未来很长一段时间的重要举措。

第三，《政府采购法》开启了政府购买的法制化渠道，但是十多年来对于购买服务的规制和调整的力度远远不够，《意见》的出台显然对于进一步细化政府购买服务、规范政府购买行为，并纳入法制化轨道具有里程碑意义。

羌建新：《意见》的出台更有利于政府采购的均衡发展，政府采购服务的视野更加开阔。从服务的角度来讲，与政府部门有关的服务包括两个部分：一是政府消费的服务，即政府部门为维持自身正常运转和履行职能所需要的服务。二是政府向社会提供其职责范围内的用于社会公共需要的服务，即公共服务。显然，《意见》是针对政府为社会公众消费所提供的服务。过去，公共服务由政府自身或者设立专门的机构进行生产，是公共服务的供给者和生产者，《意见》的出台标志着从国家层面将政府的角色转变为购买者，社会组织作为购买行为的承接者为公众生产满足其需要的服务。政府委托购买关系的确立进一步促进政府服务采购范围的拓展和质量、效益的提升，使货物、工程、服务采购的结构更趋科学。

吴小明：从当前和今后改革和发展形势来看，政府采购制度的发展正由单纯的内部驱动逐步转变为同时受外部驱动；政府采购制度改革与公共财政改革等经济社会领域的重大改革的关系日益密切。在这种情况下，进一步健全和发挥政府采购公共服务职能已经成为一种必然趋势。同时，这也是与国际接轨的需要。

◆ 政府采购扮演什么角色

《中国政府采购报》：政府采购在政府购买服务大潮中应该扮演什么角色？发挥何种作用？

吕汉阳：对于这个问题我有一点疑惑。《意见》既提出“凡适合社会力量承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担”，又说“购买工作应按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体，严禁转包行为”，采购与购买的关系很值得商榷。从GPA角度来看，“procurement”一词包括以各种形式发生的采购行为，采购与购买并不矛盾；但从我国《政府采购法》的定义来看，政府采购并不等同于政府购买。

王丛虎：政府购买服务从属于政府采购，属于政府采购的重要内容之一。政府采购所应该发挥的政策功能和所应该受到的各种规制，都毫无例外作用于政府购买服务行为，应该说政府采购直接引领着政府购买服务的发展方向。

龚云峰：从《意见》来看，财政部门不仅是积极的参与者和执行者，而且更可能是这项工作的决策者之一。政府采购开展的结果，将直接决定这项工作的成败，反之，这项工作的开展，也是对政府采购工作的最大挑战。

羌建新：我认为，政府采购对政府购买服务来讲是一种机制的选择。政府采购制度设置的初衷是对采购活动进行程序性的规范，强调采购的竞争性，保证委托代理关系的公平、公正和科学设置。与私人购买不同，公共服务购买的公众性更容易造成购买结果的偏差，产生腐败，损害公众利益，因此政府采购机制是保证政府购买服务公正合理运行，防止购买偏差，保障公众利益的最有效手段。

从财政的角度看，凡是使用财政资金支出的项目都应该纳入政府采购范围，公共服务的购买离不开财政资金的投入，政府采购机制作用将会更加凸显。

吴小明：不论采购与购买谁包含谁，推行公共服务政府采购，都是适应基本公共服务提供方式改革的需要，扩大政府购买服务、深化政府采购制度改革的集中体现。

◆ 服务采购规模是否会迅速膨胀

《中国政府采购报》：《意见》对政府购买服务的内容做了进一步明确，有网友认为，政府采购服务规模会迅速膨胀。大家如何看待这一说法？

宋雅琴：政府购买服务的市场还未真正形成，政府采购接入公共服务的购买，还面临着充分发挥自身竞争作用和公共市场培育的双重挑战和任务。大蛋糕要精心调制，层层烘焙才会好吃。盲目扩大政府采购服务规模，不仅不利于政府采购体制的科学完善，更会损害政府公信力。

吕汉阳：《意见》只是一个宏观框架性的指导，具体落实的办法、细则仍需在实践中不断探索、总结、细化，比如在哪些行业部类适合提供、哪些适宜购买的边界划分上，需要反复地实践，并最终接受实践的检验，以达到“帕累托效应”最优。

龚云峰：政府购买服务已成为政府转变职能的重要内容，政府采购服务规模的扩大是必然趋势。但是，这项工作本身就是比较复杂的一项工作，没有政府牵头，单靠财政部门无法开展，应当因地制宜，循序渐进。

《中国政府采购报》：也就是说，实践中，政府采购服务还面临很多现实困难。

羌建新：过去，政府采购服务，尤其是政府采购目录中更多体现的是政府消费的服务，公共服务采购项目被列入得较少。要发展政府采购服务，首要问题是如何界定公共服务类别，科学纳入政府采购目录。

吕汉阳：从2012年政府采购的数据看，服务类较上年同期增长36.6%，增长速度较快，平均占比规模6%—8%，但相比美国服务类采购占25%来讲，仍然比例较低。《意见》为政府采购服务开辟了一个新战场，但服务类采购与货物采购的差别巨大，而且目前公共服务仍然是一个垄断性的市场，如何打破垄断提高市场竞争性、怎么购买服务等一系列问题都亟待实践的回答。

宋雅琴：从技术层面讲，在国外，无论是公共合同还是私人合同都非常重视供应商过去的服务业绩，而国内政府采购服务还未能对供应商过往的服务业绩进行整合，还未建立起符合要求的社会组织、供应商服务信息系统。

◆ 如何保障政策落地

《中国政府采购报》：框架性指导意见出台后，政策落地问题必将成为今后各方关注的焦点。那么，政府购买服务在实践中如何被更好地执行？还需要做哪些工作？

羌建新：《意见》落地，下一步最重要的是做好政策的细化工作，尤其是财政部门应该更加细化购买工作，而不是简单地原则重复：第一，科学界定政府采购服务的类别和范围。与货物相比，服务具有生产消费同步性、无形性、非储存性的特点，有些服务可贸易性程度高，消费数量大，适合市场化，政府采购较容易实现，需要进行科学的论证和前期的调研，要有前瞻性。第二，政府采购的服务应该是属于政府职能范围内的公共服务，是公众共同需要的，具有公共物品或准公共物品性质的服务。第三，从操作层面看，目前政府采购机制大多适宜货物采购，服务本身需要更多的人力资本投入，这在合同中很难体现。应制订更符合服务采购的合同范本，研究公共服务采购的具体管理办法，以破解公共服务可贸易性差的难点。

吕汉阳：由于缺乏科学的采购标准，服务需求难描述，服务招标文件难规范，服务验收难落实等技术难题，实践中必须创新，比如可以借鉴企业闭环管理方法，对企业以往的履约情况进行打分，并将其作为下一次招标的重要依据和指标，从技术上创新采购方法。

宋雅琴：从采购方式讲，最重要的是平衡政府、社会组织和公众的利益诉求，可以借鉴协议供货的采购方式，先通过公开招标等程序圈定一个承接者范围，然后利用网络等通讯手段，由公众从中进行选择，赋予公众一定的选择权。

龚云峰：首先应当厘清机构职责，明确哪些服务可以采用购买的方式。其次是明确承接主体的具体条件，每个服务项目的内容都不一样，因此具体条件也会有很大的差异。再其次是明确每个服务项目的具体服务标准。最后是需要研究制订如何进行项目监管和绩效评价的办法。