美国版的框架协议采购

编者按:

当前，我国的协议供货模式因为价格高、监管难等问题，饱受争议，未来走向牵动人心。那么，有着成熟政府采购制度的美国在应用这种采购工具方面能够给我们提供怎样的参照？

美国版的框架协议采购

如今，框架协议采购因程序简单、方便快捷的特点，在多个国家广泛使用，被列入联合国国际贸易法委员会《公共采购示范法》加以推广。作为美国联邦采购的执行机构，联邦总务署（GSA）了为更好地服务各政府部门，通过实施不确定交付合同、总务署计划、一揽子采购协议与全政府采购合同在内的缔约工具,充分发挥出了框架协议采购的优势。

不确定交付合同：保持资源持续供应

采购单位在一定期间内具有采购需求，却无法预先确定具体交货时间或需求数量时，怎么办？美国政府采购制度给出的解决办法是签订不确定交付合同。

不确定交付合同最早由美国国防部在北大西洋公约组织中提出，并于1981年出现在联邦采购中，起初多被国防部用于安装维护、小型维修与建筑项目等，后来逐渐扩展至货物和服务项目。保持资源的持续供应是签订不确定交付合同的主要目的，通过可靠来源持续提供产品与服务，合同流程精简并能通过数量优势获得价格折扣，合同商交付的货物和服务能直达使用者，帮助政府减少不必要的仓储。由于需求量与交付时间都十分灵活，采购人可以在需求发生后再下订单。

根据《联邦采购条例》(Federal Acquisition Regulation,简称FAR)的规定，不确定交付合同通常分为3种类型，即确定数量合同、需求合同与不确定数量合同。

确定数量合同规定在确定期间内应交付特定确定数量的货物或服务，在收到指令后，在指定地点安排交付或履约。运用此类合同的条件为政府必须事先预估需求数量。

需求合同与不确定数量合同则在交付量上与交付时间上具有更多灵活性，允许需求产生后再下订单，最常被联邦行政机构使用。FAR中规定，如果政府需要多次采购，但不能明确特定期间特定政府活动所需货物或服务的准确数量时，可使用需求合同。为使投标人和承包人获取信息，合同官员应在招标和合同中说明符合实际的总估计额，同时规定承包人交付、政府订购义务的最高限价，合同还可明确规定政府在特定期间可能订购的最大数量或最小数量。由于缔约期存在许多不确定因素，而机构必须提前给出明确的采购需求，这种情况下，一些采购机构可以不必全部从缔约供应商中购买，而从其他采购源获得需求，其关键在于政府能否在不违反合约的情况下满足内部需求。

不确定数量合同多用于服务类与建筑工程类项目，联邦政府可根据合同基本要求，根据个体需求下达交货单合同或任务单合同，承包商负责直接向采购方交付货物或服务。由于不确定数量合同在数量与交付时间上都有充分的灵活度，采购方只需达到指定购买限额即可，因此常用于购买者在合同期内无法精确计算采购量的项目。此类合同的授予期通常以年度或可选年计算，数量范围可以单品数量（货物类）或美元（服务类）表示。

然而，无论是签订哪种类型的不确定交付合同并不意味着一劳永逸。“任务单合同中对采购最低限额的规定很容易产生问题。” Blank Rome Comisky& McCauley LLP律师事务所合伙人罗伯特·弗莱林表示，政府观念中公正的最低限额通常与缔约商认为承担合同所付出的固定成本发生冲突。双方的需求矛盾需要在缔约之前得以解决。另一个容易产生的问题在于，当供应商准备了最高订购量的产品，但政府只采购了最低限额的需求。比如，政府确定任务订单时确定订购最高200万美金的零件，而最后只采购了100万美金的零件，这会使投入大量资源的供应商陷入严重的财务危机，而政府却不承担任何责任。

总务署计划：长期供货合约

不确定交付合同虽然能够解决交货时间或需求数量不确定的问题，但也存在固定周期内（通常5年以下）限制其他供应商竞争的问题。联邦服务总署实施的以简化采购为目的的总务署计划（GSA Schedules），恰恰解决了这种问题。通过这一计划，联邦服务总署代表联邦政府与供应商建立长期合同关系，为100多个联邦机构提供1100多万种产品和服务，遍布全球的美国联邦机构可以方便地登录联邦服务总署网上采购系统，直接向供应商订购，而不需要与供应商另行洽商，也不需要与联邦服务总署签订合同。在1994年美国出台《联邦采购简化法案》后，总务署计划的使用频率大为增长，成为规模最大、涉及采购品目最多的采购工具。

在总务署计划执行过程中，GSA要求所有缔约供应商提交一份“授权的联邦供应计划价格清单”，内容涉及其提供的所有货物和服务，方便各联邦政府检索需求并直接下订单。在GSA提供的在线采购系统GSA Advantage上，联邦机构可检索到从办公用品、复印纸、计算机到会计服务、平面设计甚至景观美化服务等产品与服务信息，审查交付后，直接下订单并使用采购卡支付。

对于联邦客户来说，通过总务署计划可以深刻感受到价格方面的优势，不仅如此，还能在订单层面上获得专业的需求定制，同时，大量的品牌选择也为联邦客户带来更多自由。而节约时间也是该工具的一大优势，采购单位在两周内便可完成从下订单到收到货品与服务的全过程。

与此同时，一系列的电子化采购工具还能被用于识别资质高的供应商，由于引入大量供应商，竞争和透明度的增强有助于实现社会经济价值；而自助服务式的购买增强了联邦机构对采购活动的控制能力，包括需求状况、评估、合同授予与管理等。

一揽子采购协议：满足重复采购需求

通过实施总务署计划，GSA与诸多承包商建立了长期合同关系，联邦机构基于此背景与GSA伙伴供应商通过开设“信用账户”建立一揽子采购协议（BPA）,将预期发生的零星采购集合在一个采购协议中，与一个或多个计划承包商签订并确定品目、预计数量、价格折扣等，然后逐笔实施，这是一种满足货物和服务预期重复需求的简化方法。

由于BPA缔约商都是总务署计划的合作伙伴，因此总务署计划中的既有交易条款在建立BPA时无需再重复。BPA将多次需求集中在一次协议中，协议期内采购单位无论单笔采购量多少，都可以获得“团购”价格，同时减少了查找货源、协商谈判及重复支付与结算的步骤，大大节约了合同管理成本，因此颇受采购方与供应商的青睐。

在何种情况下合同官员会考虑使用BPA？对此，FAR中明确了4种情形：一是所采购的通用货物或服务中项目种类很多，但无法提前知晓确切项目、数量及交货要求，且差别较大。二是需要为规定区域内没有或需要授权采购的一个或多个部门或项目提供商业供应来源。三是使用该程序能避免填写大量采购订单。四是重复购买同种货物或服务时，发现没有与之匹配的需求合同。

根据规定，BPA持续时间通常不应超过5年，但为满足项目要求也可以有例外。BPA签订后，订货方须至少每年审查协议一次。 

与总务署计划不同在于，BPA是在个体机构层面上进行协商，仅有小部分联邦机构能通过该协议下订单。而总务署计划则只能单独与GSA进行谈判，合同一旦签订，任何联邦机构都可以从缔约商处购买。另一个不同点在于，BPA订单不能超过简易采购门槛价（15万美金），而总务署计划则并无此限制。

全政府采购合同：专业IT解决方案

在一些情况下，政府会意识到某种类型产品与服务的集中购买会带来客观的规模效益。全政府采购合同（GWAC）是针对某机构建立的、供政府范围内使用的信息技术的任务订单或交付订单，能在大量联邦客户与少数IT服务与产品供应商之间建立长期稳固的关系，以保证各联邦机构购买具有成本效益及创新优势的IT解决方案。其订购程序适用于FAR16.505关于订购的部分，除GSA外，美国国家卫生研究院与美国宇航局也负责运营GWAC。 

GWAC属于多项授予、不确定交付且不定量合同，帮助联邦机构在合同期内购买不定量的IT产品或服务。GWAC同样允许政府部门利用集中化购买力所带来的价格优势，为遍布全球的联邦机构开发IT解决方案，这些缔约任务可由机构工作人员或GSA购买服务辅助部门协同完成，由于合同已事先签订，在GWAC下的购买无疑会为联邦机构节约大量时间与成本。此外，GWAC作为提前竞争型合同，提供一系列合同类型，包括固定价格、成本补偿及劳动力时间等，使采购计划的制定更为简便。（朱颖编译）