让人为难的政采邀请招标

让人为难的政采邀请招标

■  李猛

案情■■■

某市人民医院拟采购一套PACS（图像病例传输）系统应用软件。该项目作为医院数字化建设工程的配套项目，具有一定的特殊性和复杂性，采购人认为市场上能保证项目质量达到较优的供应商较少，本着慎重、择优、适用的原则，经过综合调研，最终优选出3家能力强、信誉好的软件开发商，建议向其发出投标邀请书，采用邀请招标的方式进行采购。

采购计划申请单转到政府采购监管部门后，监管人员一致认为该项目确实技术复杂，符合邀请招标的条件，但对如何进一步操作出现了意见上的分歧，经过研究，最终认定该项目为数字化建设工程的配套项目，依照法规界定为工程货物，采购人建议的邀请招标方式可向政府采购监管部门申请认定，并按照《招标投标法》及其配套法规规定的程序进行采购。

分析■■■

本案中监管人员的分歧主要集中在以下几个方面：一是本项目应当属于政府采购货物还是工程货物，如果是前者，该如何操作？二是属于向财政部门申报采购计划的工程货物，政府采购监管部门如何进行监管？三是政府采购的货物招标，能适用《招标投标法》及其配套法规吗？

以上问题对于有些采购人来说可能觉得奇怪和难以理解，难道政府采购货物和工程货物的邀请招标操作方式不一样吗？

1.邀请招标的程序完全不同。《政府采购法》及其配套文件中规定，邀请招标需要在省级以上人民政府部门指定的政府采购信息媒体上发布不少于7个工作日的资格预审公告，然后随机抽取3家以上通过评审的供应商，并向其发出投标邀请书；而《招标投标法》则规定，应当向3个以上具备承担招标项目的能力、资信良好的特定的法人或者其他组织发出投标邀请书。

可以看出，《政府采购法》规定的邀请招标程序在实践中较难实施，一是既然符合邀请招标的条件为“具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购”，也就认定了潜在的投标人较少；但又规定采购人不能向特定的供应商发出投标邀请书，还要以发布公告的形式随机抽取3家以上评审合格的供应商，这相当于承认满足需求的供应商并非有限而是足够多。因此，法条中存在着自相矛盾的地方。二是采购周期要比公开招标的时限还长，从不少于7个工作日的资格预审公告，到3个工作日的评审时间，再加上潜在投标人20天的准备投标文件时间，完成一个邀请招标采购项目至少需要30天以上。

综上分析，如果本案中的采购项目依照《政府采购法》及其配套文件规定的邀请招标程序进行操作，则否定了采购人前期所作的市场调研，浪费了较多的社会资源成本，实践中缺乏可行性。

2.《政府采购法》规定的采购范围覆盖了所有使用财政性资金的货物、工程和服务，只是按照法律规定，在监管政府工程招标项目时，应适用《招标投标法》。并且《招标投标法实施条例》第四条第三款规定：“财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的预算执行情况和政府采购政策执行情况实施监督”，显然此处的监督项目预算执行情况应当包含了招标投标活动的过程，两法在此进行了进一步的融合。所以，对于政府投资工程，包括工程货物采购项目，只要向政府采购监管部门申请采购计划的，政府采购监管部门就可依据《招标投标法》及其配套法规中有关规定进行监管，采购方式同样也可由其依法作出认定。

3.《招标投标法》第二条规定：“在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法。”但《招标投标法实施条例》第八十四条又规定：“政府采购的法律、行政法规对政府采购货物、服务的招标投标另有规定的，从其规定。”因此，对于政府采购货物的邀请招标，依然在操作程序上存有争议。一方面，政府采购货物邀请招标的操作程序在实践中难以执行，尤其对于一些涉及国家机密和安全的货物招标，确实不宜公开却要发布资格预审公告，显然是不恰当的；另一方面，《政府采购法》及其配套文件对政府采购货物邀请招标既然有明确的规定，实践中如果不按规定执行是否会引起不必要的投诉和质疑？

同样都是邀请招标，为什么操作程序相差会如此之大？笔者认为，政府采购立法者在制定本规定时夸大了利用程序防止串围标行为的作用，犯了“有罪推断”的错误。建议两法对邀请招标的程序能尽快统一。

（作者单位：山东省邹城市公共资源交易监督管理办公室）

链接■■■

邀请招标相关规定

◆《政府采购法》第二十九条  符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用邀请招标方式采购： 

（一）具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；

（二）采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。

第三十四条  货物或者服务项目采取邀请招标方式采购的，采购人应当从符合相应资格条件的供应商中，通过随机方式选择3家以上的供应商，并向其发出投标邀请书。

◆《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十五条  招标采购单位从评审合格投标人中通过随机方式选择3家以上的投标人，并向其发出投标邀请书。

◆《招标投标法》第十七条 招标人采用邀请招标方式的，应当向3个以上具备承担招标项目的能力、资信良好的特定的法人或者其他组织发出投标邀请书。

◆《招标投标法实施条例》 第四条第三款  财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的预算执行情况和政府采购政策执行情况实施监督。

第七条　按照国家有关规定需要履行项目审批、核准手续的依法必须进行招标的项目，其招标范围、招标方式、招标组织形式应当报项目审批、核准部门审批、核准。项目审批、核准部门应当及时将审批、核准确定的招标范围、招标方式、招标组织形式通报有关行政监督部门。