服务外包是福祉还是灾难？

“棱镜门”事件的另类思考

服务外包是福祉还是灾难？

■ 本报记者 朱颖

沸沸扬扬的斯诺登事件，被人喻为一部真实上演的好莱坞大片，令整个世界哗然。有媒体将这一事件评价为美国政府服务外包的噩梦。这也让人不得不重新审视服务外包：它到底是福祉还是灾难？

过度外包的噩梦

这个搅乱大国政治的人物到底是谁？当斯诺登以爆料人身份出现在公众视野中时，他的简历也被一同曝光：高中没毕业的电脑高手，美国中央情报局（CIA）的前雇员，美国最大的私人防务承包商之一、博思艾伦咨询公司信息安全工程师。从履历来看，斯诺登只不过是一家国防承包商的小雇员，并没有正式特工编制。然而由于美国的情报机关将工作大量外包，临时工已经成为其重要组成部分。

斯诺登所任职的博思艾伦公司，主要为美国政府及其机构提供管理及技术咨询服务，据统计，该公司98%的营业收入来自政府合同，而该公司的主要合作伙伴均为政府机构，包括美国陆军、海军、空军、海军陆战队及多个情报机构。“我在博思艾伦的岗位可以让我访问美国国家安全局（NSA）在整个世界的黑客攻击列表。”斯诺登曾表示，他在博思艾伦接受了一份涉及NSA监控程序细节的工作，这也为他能获取“棱镜”这一史上最大监听计划的资料提供了可能。

事实上，在美国，为政府工作的私人公司并不在少数。据《华盛顿邮报》的一份调查显示，2012年底美国共有1271家政府机构和1931家私人企业共同从事着情报、反恐和国家安全工作，这些项目遍及全美近1万个地区。仅NSA就将业务分包给了250家私营企业。由于政府机构对承包商依赖程度过高，因此不得不承担泄密甚至其他更为严重的风险。

“斯诺登事件是美国将大量政府工作外包后遭遇的信誉风险，外包需要建立在几个维度上，政府在做出外包决策时，不仅要考虑外包风险是否在可控范围内，还需抓住外包中的核心部分，如政府管理服务部分就不能外包给私人承包商。”国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长羌建新在采访中表示。

一座外包之城——迪拜

当美国正在经历一场外包带来的噩梦时，距它万里之外的弹丸之地迪拜，却因外包而成为世界著名的海湾金融中心与阿拉伯旅游胜地。

不得不说，迪拜是一个成功的外包案例。酋长国执政家族尽可能地将城市中的一切进行外包，雇聘百万计外国工作者参与国家战略管理项目。由西方顾问、律师、规划师在策略层上提出建议，运营服务工作交付外资零售业、物业酒店公司提供，那些充满想象力的宏伟建筑也交由外籍工人修建。与此形成鲜明对比的是，日日涌现的摩天大楼并不出自本地阿拉伯人之手，大多数的当地人甚至无法在管理层找到工作。

“如今看来，将整个城市外包似乎是一个充满风险的策略。然而，无论是出于有意还是偶然，迪拜的决策者的确将一些重要且被证实极为有效的机制放置在外包中。事实上，迪拜决策者在外包环境中扮演了明智客户的角色，他们在一系列外包协议中保持本意的策略，都非常值其他机构学习。”英国政府机构高级采购顾问彼得·史密斯表示。

外包适用何处？

外包意味着政府需要将一部分控制权转交给私人公司，在降低成本提高效率的同时，也不得不承担一系列风险，包括政府信息泄露等，值得思考的是外包究竟适用于何处才能持续产生收益？

“外包与纯私有化间的区别在于政府与私营企业签订的合同上。事实上，发达经济体的政府部门进行外包是可取的，如将公共服务中的高科技产品或低利润业务外包给私营公司；而在一些极度贫困的国家，将本国无法承担的基建工作与公共服务进行外包也会产生效益。”卢森堡大学教授皮埃尔·皮卡德在他的一项研究中列举了政府外包能产生收益的领域。

医药行业即是受益于外包的高科技产业。政府将制药项目外包给私人制药公司，这些公司通常能按自己的意愿选择投资并为所开发的专利药定价。

此外，一些低利润部门也能通过外包受益。在法国、瑞典和新西兰的农村地区，邮政服务业通常外包给了当地的杂货店或加油站，研究结果显示，在这里，外包政策被当做一种福利改善方式，消费者能在工作时间外得到服务，店主也能因此获得额外收入；此外，法国、瑞典和加拿大的偏远地区，政府同样将公共交通外包给当地出租车公司，欧盟委员会对法国的这种“出租公交”服务出台了补贴方案，出租公司或司机不仅能享受补贴还能因提供公共服务获得比平常要高很多的利润，在一些低人口密度地区，额外收入对于当地经济生存十分重要，更重要的是，公共服务外包能让身处公共成本较低地区的人们获得高质量服务。

而在一些贫困地区，放任自流式的外包是提供公共服务的最佳解决方案，如在撒哈拉以南的非洲地区，水、电与交通服务都由私人企业承包并且没有任何补贴，这主要是由于这些国家财政预算吃紧，甚至会遇到行业垄断风险，因此由私人承担公共服务大大好过一无所有。

“外包是大趋势，政府采购在构建大社会、小政府阶段中，更需遵循社会基本规律，市场经济讲求择优录取，分工与合作。社会分工本身是生产力的一部分，关键并不在于是外包还是内包，而是在平等互利的环境中，遵循市场规则，事实上，做任何事都存有收益和风险，关键在于政府如何规制与管理。”国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长张澜涛在采访中表示。