当政府采购遭遇垄断

一个是追求货比三家，而另一个则是“只此一家，别无分店”

当政府采购遭遇垄断

■ 本报记者 朱颖

以竞争机制为灵魂的政府采购制度天然站在垄断的对立面,但政府采购活动中“只此一家，别无分店”的情形并不鲜见。据业内人士估算，每年采用单一来源采购方式的项目金额约占全国采购规模的4%，其中自然不乏垄断的身影。政府采购要货比三家，而垄断则是“说一不二”。问题随之而来，当两者狭路相逢时，该怎样保证采购的质量和价格？

林林总总的垄断

英国皇家采购与供应学会将采购中的垄断行为定义为采购过程中仅有一家供应商提供某种特殊类别的商品或服务，垄断的发生可能源于进入壁垒，如专利、通过兼并或取得政府许可造成的准入限制。垄断者通常具有以下特性，即能够最大限度地提高利润，在市场中具有定价权并能限制其他供应商进入该产品或服务领域。因此，垄断是一种市场结构，采购人在制定采购战略时需谨慎判断垄断行为是否缺乏基本的竞争性。

实践中，“只此一家，别无分店”的情形多见于专有技术、专利权等技术性垄断。面对这种性质的垄断，各国不仅界定严格、审核谨慎，而且尽可能地减少单一来源采购的审批数量。比如，欧盟规定，在使用专利权理由申请单一来源采购时，需要特别证明是否有可以被其他供应商提供的“等效”产品所替代，如果可替代物存在，采购实体仍坚持通过单一来源方式采购专有产品或服务则相当于违反规则。即使在极罕见情况下，该实体必须采购某种享有专有权的产品，当该权利的使用许可可被授予多个供应商时，仍无法使用单一来源的采购方式。

“另外，有一部分垄断行为具有人为属性，如政府独家垄断的行业，政府拥有定价权或政府指定某家企业开展生产或提供服务，这时就很容易造成人为的垄断。”中央财经大学政府管理学院教授徐焕东表示。

有些国内外的理论研究者认为，从理论上来讲，政府采购自身也存在垄断的可能。由于采购需求的聚合效应，政府采购一旦有行政力量或政策力量的介入，垄断行为便可能因此产生。显而易见的是，通过政府采购手段定向扶持特定行业、技术或产品，已成为西方发达国家的惯例。

如何确保物有所值

当采购中遇到只有一家供应商的尴尬情形时，采购方如何在缺乏竞争性且垄断者占据绝对定价权时，仍购买到物有所值的产品或服务？

徐焕东在采访时表示，在决定是否采用单一来源方式时，必须要树立起功能导向型的采购理念，考量采购的物品在功能方面是否具有可替代性，是否非用不可。寻找可替代功能的其他产品，引入有效竞争，便能在采购中避免品牌指定、特定供应商指定或特定设计指定的现象发生。

那当市场垄断行为已经存在而采购方需要采购时，又该如何处理呢？

“此时要从需求效益角度出发。”徐焕东表示，政府要认真考虑项目是否意义重大非买不可，若不购买只损失1亿元而购买则面临垄断者开价10亿元的局面，这样的交易显然是不合算的。

“在垄断中保持价格合理性需要从源头着手，对单一来源这种采购方式审批环节十分重要，监管机构需要认真考量为什么一定要采用这种方式，市场上是否有其他可替代产品，采购中应尽量保持竞争性。”江苏省政府采购中心副主任龚云峰说。

“可以通过行政手段与政治手段实现对采购中垄断行为的控制。”世界卫生组织出版的《药品融资机制指南》一书也详述了处理垄断的手段。其中，行政手段包括通过监管机构或法院仲裁实现对招标程序的严格控制，然而，由于行政控制过于强调对正式程序的监管，而容易忽略整体社会目标的实现，在管理过程中容易扭曲程序内容而失去效率。而政治手段则通过约见垄断实体负责人，并与之谈判而实现。虽然使用这种手段的直接成本几乎为零，然而一旦该负责人拒绝考虑社会目标，所造成的间接成本损失是无法估量的。

此外，对于以政策功能面目出现的特定市场垄断，吉林省长春市政府采购中心主任于宙说，在企业发展的初期，通过垄断行为可以帮助企业在行业内做大做强，也有助于在采购中形成规模效应，然而，当行业发展到一定程度时，需要引入竞争，从而增强采购过程的竞争性，因此，找准垄断与完全竞争这两个极端的平衡点才是关键。