何红锋:救济机制应是各方权责的“平衡木”

“十二五”•理论前瞻

编者按：

为什么近来的“天价采购”事件都是由网民最先曝出？为什么采购人会对项目验收漠不关心？为什么各地财政部门会经常当被告？……回答这些问题，都撇不开一项共同的内容——救济制度。“没有救济，就没有权利。”未来我国政府采购的救济制度需要在哪些方面加以完善？就此话题，本报记者采访了南开大学法学院教授何红锋。

■本报记者邢晓丹

网友曝料天价采购事件、采购人对项目验收漠不关心、各地政府采购监督管理部门经常纠结在采购项目引发的诉讼案件中……在谈起这些政府采购实践中的现象时，南开大学法学院教授何红锋的观点显得独树一帜：“这些不正常的现象，其实都与我国的供应商救济机制不完善有关。”何红锋认为，如何完善我国的供应商救济机制，是值得今后仔细研究和探讨的一个话题，而平衡各方权责，应是政府采购救济机制的一个发展趋势。

保护“挑刺”供应商的权利

近期，媒体上连续曝出了几个有问题的政府采购项目，造成了不小的社会影响。何红锋认为，“天价U盘”也好、奢侈采购也罢，这些事件的曝光都有一个共同的特点，即事件的“挑起”并不是由于投标供应商进入了质疑和投诉的程序，而是一些网民在网上“溜达”发现之后曝光出来的。

“这些都是不正常的现象。”何红锋说，“按常理来说，投标供应商是最有动力来对存在问题的项目进行质疑和投诉的，可为什么他们没有做这件事情？是因为动力不足。”

何红锋解释说，投标供应商对项目和产品都非常熟悉，而且招标结果也直接影响到投标供应商的利益，所以一般来说，这个群体是最有动力来进行质疑和投诉的，而质疑和投诉也是供应商救济机制中最常见的方式。“为什么他们的动力不足？是因为现有的救济机制不能给提起质疑和投诉的供应商提供相应的保护。”接着，何红锋给记者举了一个几年前发生的案例。

在某省的一次招标采购中，按照招标文件的要求，供应商所提供的样品不能附带标识性的标签，但A供应商递交的样品粘贴了该公司的logo。这个细节被B供应商发现。在评标环节，A供应商成为了此次招标排名第一的供应商，而B供应商排名第二位，随后B供应商便提起了质疑。B供应商称，当时以为自己会成为排名第一的供应商，在发现A供应商的问题后没有立即提出来。因为这类事情一旦提出来，后续处理会很麻烦，轻则影响项目的进度，重则要对项目进行重新招标。由于所有的样品都有存档，所以在B供应商提出质疑后，事情很快就被查实了。政府采购监督管理部门作出的处理决定是，对该项目进行重新招标。

“如此一来，对B供应商就非常不利了。”何红锋说，“重新招标相当于把之前的工作全部归零，那么采购人、代理机构、评审专家都有意见，所以在该项目重新招标时，招标方就针对B供应商提出了一些限制性条件。”

“这个案例其实就是由供应商救济机制不完善引发的。本来供应商是要维护自己的权利，结果弄巧成拙。”何红锋认为，在质疑或投诉提出之后，如果项目真的存在问题，那么哪个环节有问题就应该在哪个环节把事情解决。

“重新招标的‘动静’往往很大，要损失很多社会成本，而且一些供应商也容易受到歧视甚至是打击报复。像上述案例，完全没有必要全部推倒重来，把A供应商的样品问题解决之后，重新评标就可以了。”何红锋说。

何红锋表示，完善当前的供应商救济机制，需要尽量保护提起质疑和投诉的供应商，减少其损失，让他们真的能维权，这样他们才有动力去对有问题的项目进行质疑和投诉。

“公示制”延长评标委员会责任

如果能在制度上进行调整，引入公示制，那么供应商将会得到更好的保护，供应商救济机制也将更完善。

“在完善供应商救济机制的各项工作中，亟待进行的还有制度建设。”何红锋说，其中就包含要实行能延长评标委员会责任时限的公示制。

目前在我国实行招标制度的政府采购、工程招标和机电产品国际招标3个主要领域中，只有政府采购的评审结果用的是“公告”，其他两个体系用的都是“公示”。“《政府采购法》没有提到公告这个概念，但是《政府采购货物和服务招标投标管理办法》提到了。”何红锋说，“所以我很希望在今后将出台的《政府采购法实施条例》里能看到变化。”公告和公示有什么区别呢？何红锋介绍说，很多质疑和投诉都发生在结果出来之后。如果是采购结果的公告，那么这就是一个确定的结果。如果是公示，那就只是一个暂定的结果。从理论上来讲，采购结果公示意味着评标过程还没有结束，评标委员会暂时没有解散，如果有质疑和投诉，是可以在原有的招标程序中解决的。采购结果公告，则表明评标过程已经结束，评标委员会也已经解散。如果发生质疑和投诉，原有的招标程序已经没有办法在继续使用。

“事实证明，一旦有供应商提出质疑或者投诉，交给原来的评标委员会来处理问题，成本是最低的。”何红锋说，“但这有一个前提条件，就是引发质疑或者投诉的问题是出现在评标委员会的评标环节，比如评审专家之间对产品或者参数的认识和理解不同。”“现在有些省市已经采取了上述办法进行操作，但是有一个突出的问题是这种做法不具备上位法的依据。”何红锋认为，如果能在制度上进行调整，引入公示制，那么供应商将会得到更好的保护，供应商救济机制也将更完善。

受理投诉机构应为独立方

由独立的第三方来处理投诉，是很理想的状态，能够更好地保护供应商的利益。但是就目前的情况而言，这在我国还不具备可操作性。

从目前其他国家的情况来看，处理供应商投诉的工作，一般都由独立的第三方机构来受理，他们秉承对各方负责的原则，享有对投诉所涉及的相关事项进行审查。对此，何红锋表示，这种机构上的设置，会让供应商救济机制更加合理。但是从目前的实际情况来看，这种模式在我国很难实行。

首先，从法律设定上看，目前的投诉受理方为各级政府采购监督管理部门。现在有一些地方的集中采购机构还没有从财政部门脱离出来，即使有一定数量的集中采购机构已经脱离了财政，那么从实际情况来看，这些机构同财政部门间仍会有千丝万缕的联系。这些都决定了目前的投诉受理方不是独立的第三方。

其次，像日本等国家由民间组织或者是公共机构等作为第三方来承担投诉受理责任，在我国也不可能实现。

“有独立的第三方来处理投诉，是很理想的状态，能够更好地保护供应商的利益。”何红锋说，“但是就目前的情况而言，这在我国还不具备可操作性。”

采购人的权责要增加

“现在采购人的权责太少了，这也对供应商救济机制的完善有很大的影响。”何红锋认为采购人与评审委员会应各归其位，各负其责，达到权责的最优配置。

从现在的情况看，各地财政部门为什么会经常当被告？何红锋认为，这是因为根据政府采购相关的法律法规，采购人的权利完全被限制了，只有袖手旁观的份儿。

何红锋进一步解释说，现有的政府采购相关法律法规在制定的过程中其实都有一个假设，即采购人是“坏蛋”、而评审专家是好人。“但事实证明，评审专家也不全都是好人，这个群体里面有存私心的，更有受贿的。”何红锋说，“按照法律法规的规定，评审专家是在财政部门的专家库中抽取的，评标工作是由评审委员会负责的，那么一旦这个项目出了问题，采购人大多会有一种冷眼旁观、“坐山观虎斗”的心理。

“你见过采购人因为采购项目的质量问题，主动打官司的吗？我估计全国都没有几例。就连财政部门当被告的时候，或者项目出现投诉的时候，采购人都是不愿意沾边的。”何红锋表示，采购人是政府采购工作中的重要一方，其权利和责任受到限制对于供应商救济机制的正常运转，会造成很大的影响。因此，今后，应该适时适当地调整采购人的权利和责任，改变采购人权责过于单薄的现状。

“没有救济，便没有权利。”何红锋表示，政府采购救济机制本质上是对采购各方权利的保证，反过来也是对各方权责的制约。而科学的救济机制设计，势必是一种各方权责的平衡状态。因此，平衡各方权责，应是今后政府采购救济机制的一个发展趋势。

下期预告

在国际经济一体化进程不断加快的趋势下，我国政府采购政策功能何去何从？政府采购制度框架设计如何不断走向优化？下期《“十二五”•理论前瞻》栏目将刊登清华大学公共管理学院教授于安对这些问题的解析，敬请关注。