辩证看待协议供货的历史与未来

辩证看待协议供货的历史与未来

■ 郝爱民 冯璟 

协议供货产生于政府采购制度推行初期，曾经发展得如火如荼，如今面临很多责难。在批量集中采购异军突起的今天，我们该如何看待协议供货的历史与未来？

协议供货产生的背景

协议供货产生于特定的历史阶段，顺应了政府采购改革初期的复杂情况。协议供货使采购人在一定程度上保留了对供应商的选择权，且操作便捷；而集采机构通过一次招标就能保证多个采购人对同一类型产品的频繁采购，工作量大大减少，采购金额却不断增加；对监管部门而言，实行协议供货后，集采机构的采购次数大大减少，相对应的监管频率和难度也大大降低。2009年前后，我国部分地区协议供货金额占到了当地集采机构总采购额的近一半。 

协议供货的历史功过

从实施效果来看，协议供货在方便采购人、提高采购效率、推动政府采购制度改革进程上发挥了重要作用，但同时也出现了不少问题。 

首先，在改革初期，协议供货有效平衡了各方关系，减少了改革阻力。其次，其满足了采购人对小额零星采购、紧急采购在需求多样性与采购及时性方面的要求。2007年至2009年，中央国家机关政府采购中心的协议供货合同数逐年增长逾15%，平均合同额约3.3万元 。再其次，协议供货较分散采购规范，政府采购的程序性要求随着协议供货的广泛应用而深入人心。最后，协议供货入围供应商名单及价格在网上公示，增强了采购的公开性与透明度。

然而，协议供货的问题也不少，其中，“价格虚高”被公众指责最多。协议供货的入围招标，是没有具体采购数量的虚拟招标。为了满足采购人可能的需要，主流供应商与产品基本上都入围，竞争度大大降低。而供应商因无法预测协议供货期内的实际销量，在投标时大多不愿压低报价。等到采购人实际采购时，各家分散的采购量难以实现规模效益，供应商降价余地有限，造成了协议供货价格虚高。加之一些地方对协议供货监管不力，于是出现了天价采购丑闻，协议供货被推上风口浪尖。

批量集中采购风生水起

为解决协议供货价格虚高的问题，财政部推出了批量集中采购。

批量集中采购的前身可以追溯到2001年。当年，财政部下发《中央单位政府采购管理实施办法》（财库〔2001〕30号，2004年失效），明确联合集中采购是中央单位政府采购组织形式之一。这种跨部门汇总采购需求、大批量招标的采购组织形式与今天的批量集中采购类似，在具有无可争辩的价格优势的同时，却无法满足采购人个性化需求，特别是其采购周期长、效率低的问题引发了采购人的不满。联合集中采购仅维持三期即告停止，取而代之的则是协议供货。

2009年，《关于进一步做好中央单位政府集中采购工作有关问题的通知》（财库〔2009〕101号）使批量集中采购登上历史舞台。

从2011年8月至2012年6月，中央国家机关政府采购中心实施10期批量集中采购，采购台式机33993台，打印机7565台。前者中标价较市场价优惠约10%，较协议供货价优惠约15%；后者中标价较市场价优惠约10%，较协议供货价优惠约8%。 

中国人民银行集中采购中心2011年实施人行系统的台式机、笔记本、激光打印机批量集中采购，完成标的近万台（套），资金节约率逾40%。2012年同期完成同类标的逾15000台（套），资金节约率逾20%。部分中标产品价仅为市场价的50%。

协议供货何去何从

协议供货与批量集中采购均适用于规格及标准相对统一的通用类产品采购。在批量集中采购取得显著价格效益的情况下，协议供货前景如何？是取消，是改良，还是与批量集中采购结合？笔者认为，要看清协议供货的前景，必须分析批量集中采购的优劣势，从互补的角度寻找协议供货的生存空间。

批量集中采购并非尽善尽美，对于其存在的问题需要分类认识。有些问题（如履约率偏低、难以全面满足采购人需求）的存在，说明政府采购制度改革初期各方博弈的现象还在一定程度继续；有些问题（如售后服务不到位）可以通过完善招标文件评分细则、改进评标程序、加强履约管理以及利用市场机制倒逼厂家进行配套改革来解决；有些问题则是批量集中采购制度本身的问题，如采购效率低、周期长。如果采购人为买几台电脑，短则等两三个月，长则等半年，说明这种采购组织形式亟待改进。

批量集中采购在效率上的劣势正是协议供货的优势。协议供货依然是解决小额零星采购与紧急采购的最佳方案。根据财政部规定，协议供货即使在批量集中采购试点品目中仍有10%的空间。此外，事实证明，中小微企业很难成为大规模批量集中采购的中标供应商，协议供货可以为中小微企业参与政府采购搭建平台。因此，协议供货还有存在价值。协议供货要在一定范围内存在，并走上健康发展之路，就必须诊治价格虚高的顽疾。

一些集采机构设计出将批量集中采购与协议供货相结合的模式——批量协议供货。即通过历史采购数据，预测今年的采购需求量，依此进行招标，在用户申报计划之前即完成招标工作，可谓集中采购，分散执行。用户的采购需求计划一来，就可以和中标供应商签合同。该模式主要解决了协议供货价格虚高和批量集中采购周期过长的问题。

但如果一次采购量过大，因中标供应商只有一家，则容易出现不能满足部分采购人需求、售后服务不到位等问题。对此，可以在报请财政部门审批批量协议供货方案后，每一期的招标选3家中标供应商入围，按排名先后分配不同的供货量。用户可以在中标供应商中，按“先签先得”的原则，自主选择签约供应商。

这样，除了解决价格虚高和周期过长问题外，批量协议供货适当地保留了采购人对供应商的选择权，体现了对采购需求差异性的尊重，可以提高履约率，减少因集中供货可能出现的售后服务不到位的问题。批量协议供货的难点是避免重复统计需求、重复采购。如果建成相应的电子化采购平台，则可以解决有关难题，实现对批量协议供货的有效管理。

协议供货在特定历史阶段发挥过特定的历史作用，但过分广泛地应用使其处于“生命不能承受之重”的境地。以辩证的眼光看协议供货的历史与未来，还其服务小额零星采购和紧急采购的本质，加强监管，取其精华，完善批量集中采购，有助于推动我国政府采购水平的进一步提高。

（作者单位：中国人民银行集中采购中心）