集采机构职能定位应纳入公共财政框架考虑

集采机构职能定位应纳入公共财政框架考虑

■ 曲玉辰

随着政府采购制度改革的深化，制约集中采购机构发展的问题日益显现。如全国各地的集中采购机构设置不统一、管理不统一、操作标准不统一；集中采购机构的权威性不足、社会各界重视不够；法律法规对采购人的权力设置过大，集中采购机构沟通协调力度不够、有些职能行使无法律依据，等等。特别是部分地区对于公共资源交易进行整合的做法，使业内对集中采购机构的职能定位和未来发展的讨论更加热烈。如何发挥集中采购机构的职能作用，有效推动政府采购的政策功能落实，促进政府采购事业健康发展已成为摆在我们面前的迫切任务。

明确集中采购机构的职能定位

集中采购机构成立之初，《政府采购法》就赋予其非营利事业法人的机构属性。在实务操作中，集中采购机构除了按采购人需求提供采购服务外，还承担着规范财政支出、提高资金使用效益、维护公平竞争的市场秩序、落实政府采购政策功能、反腐倡廉等职能。因此，应该明确集中采购机构的法律地位和归属关系，赋予其公共服务职能，提高其执行的权威性。

集中采购机构不同于一般的中介代理机构。《政府采购法》第7条“纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购”、 第18条“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购；采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购”的规定，充分说明，政府集中采购是政府行为，不是市场行为，对纳入集中采购目录的委托行为具有强制性和惟一性。与社会中介代理机构相比，政府集中采购机构不以营利为目的，具备公共服务的属性。集中采购机构通过依法集中采购行为，能有效防止政府采购当事人的一些不合理或者违法行为，维护国家和公共利益，实现政府采购的宗旨目标。

集中采购应该置于公共财政制度框架体系之内。政府采购在财政管理和资金运行过程中，上连财政预算，下接财政集中支付，是公共财政体系中的重要一环。集中采购是政府采购的主渠道，因此集中采购机构的职能定位应该纳入公共财政体系的框架内来考虑，财政部门作为政府采购监督管理的主体地位不能变，集中采购机构作为直接隶属于政府的非营利事业法人的地位不能变。以此为基点，理顺集中采购机构的管理体制，改变设置多元化的局面，既便于政府统一管理，又便于政府实施有效监督。

集中采购具有推动国家宏观经济调控政策实施的促进作用。政府采购政策功能能否有效发挥，与政府采购规模的大小密不可分。把关系经济社会发展、民生改善的重点项目实施政府集中采购，变零星采购为规模采购，能充分发挥政府集中采购的平台优势和规模效应，增强政府对经济社会发展的调控力度，实现政府的公共目标。

建立全国上下统一的集中采购操作规范

政府集中采购发展这么多年来，各地都在执行法律法规的基础上，对制度建设做了不懈的努力探索和实践，建立了一些行之有效的制度规则。但是，全国各地情况不一，管理体制不一，导致制度规则相近而不统一。集中采购机构的发展正处于瓶颈期，解决集中采购的风险防范问题、规范和效率问题、职业化发展问题，除了完善和配套政府采购法律法规体系外，还需要进行顶层设计，从以下4方面建立统一的政府采购操作规范：一是建立全国统一的政府采购电子化平台。二是统一业务操作流程和各类招标文件模板。三是建立全国共享的基础数据库。四是统一规范供应商的质疑处理程序，建立全国统一的供应商诚信记录。

通过创新发展提升集中采购机构的地位

有为才能有位。政府集中采购机构要获得更多的认可，更好地履行公共服务职能，必须自我加压，有所作为。

一是要提升服务大局水平，在促进经济社会发展上有所作为。

要围绕党委、政府的工作中心，做好重点项目采购工作。特别是在事关经济社会发展大局、国计民生的重点项目上，要创新采购方式方法，既服务于政府的中心工作，又要符合法律法规和程序要求，还要努力做到使采购人和基层用户认可。比如，2012年，黑龙江省开展了民生采购项目大调研活动，组织3个工作组到6个市14个县区，以座谈、入户调查的形式，对农机、小粮仓、卫生计生设备、食品药监设备、畜牧设备等5类民生项目基层满意度情况进行了调研，并对全省情况进行了问卷调查，全面了解基层用户对省级政府采购的意见和建议，为改进工作提供了依据。在随后的大农机采购活动中，创新采购的方式方法，为满足不同粮食产区用户对农机具的不同需求，采取了招标农机具目录，每包多家供应商中标，以最低报价跟标的方式，使农机合作社在中标目录中自主选型，取得了良好效果。既大幅度节约了资金，落实了惠农政策，又满足了采购人的需要和基层农户的多样化需求。采购中心在农业开发喷灌设备采购中采取赴生产厂家现场评审打分的办法，在协议供货中去除了过去供应商为政府特制机型等措施，都为创新政府采购工作开辟了新路。

二是要发挥职能作用，在落实政府采购政策功能上有所作为。

要积极探索通过集中采购实现宏观经济调控政策的方式方法，采取有力措施，把支持国货、扶持中小企业、采购节能环保产品、无线局域网产品、推行绿色采购等政策功能落到实处，努力实现国民经济和社会发展目标。

三是要规范采购行为，在打造公开透明的政府采购平台上有所作为。

首先要建立采购各方当事人的行为规范。要对政府采购全过程中采购人、集中采购机构、供应商、评审专家及监督人员的行为进行严格规范，提高政府采购的规范化水平。其次要推行政府采购全过程公开，把政府采购置于阳光之下，接受全社会的监督。最后要实行全过程监督，对政府采购全过程进行绩效评价考核，实行问责和责任追究，提高政府采购质量。

（作者单位：黑龙江省政府采购中心）