如何让“小马”变成“大马”

未来10年，发挥政府采购政策功能的关键在于——

如何让“小马”变成“大马”

■ 吕汉阳

政府采购制度改革是分阶段进行的，由于规模优势未能达到一定程度，影响了政策功能的发挥。如果把政府采购本身的规模等比喻成一匹马的话，那么怎样扩大政府采购规模、范围，将“小马”变成“大马”，来拉动“政策功能”这驾大车，将是未来10年面临的重要问题。

在国外，政府采购规模一般占年度GDP的10%-15%。根据近几年财政部公布的数据，我国政府采购规模仅占GDP的2%左右，还有很大的拓展空间。让“小马”长成“大马”，需要我们多方努力。

多手段扩面增量

扩面增量有很多途径和手段。今年2月起开始实施的《工程招投标法实施条例》，试图对《政府采购法》和《招标投标法》进行衔接和融合。其总则的第四条指出，财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的预算执行情况和政府采购政策执行情况实施监督。根据规定，财政部门对工程招标涉及到政策功能发挥的，要按照《政府采购法》实施。从这一点上看，工程招投标与政府采购在逐步弥合。可以预见，未来几年，不管操作程序依据“两法”中的哪一部，项目统计数据都将纳入政府采购领域，这对政府采购扩面增量很有意义。

在拓展采购规模方面，必须坚持应采尽采原则，将财政预算覆盖范围内的各类资金采购货物、工程和服务项目纳入政府采购管理范围。

不同政策功能如何取舍、排序

要想让政策功能充分而有针对性地发挥作用，我们还需要考虑两个方面的问题：未来10年，政府采购政策功能将如何定位？若“小马”拉不动大车，能否将不同的政策功能进行取舍，或是优先排序？

在国外，政府采购的政策功能叫做copper  （second function），即次功能，这种功能是有层次的，而不是节约资金、预防腐败。对我国而言，除规范资金支出、节约财政资金外，还涉及促进自主创新、节能环保、扶持中小企业发展、购买国货等目标。能否对其优先排序，怎样排序，这是一个哲学问题。关于政府采购政策功能的定位问题，应坚持“向上靠、向下沉”的原则。

“向上靠”，指的是要将政策功能的发挥与国家经济政策、大政方针相结合。2003年《政府采购法》实施时，其实受市场自由主义理论影响很大；2007年起，人们逐渐开始关注政府采购政策功能，因为那时开始提倡科学发展观，不再单纯地强调利益、节资。政策功能的发挥放到大的社会经济背景下，放在整体社会发展规划中，一定要与国家发展改革的大潮紧密联系起来。

“向下沉”，指的是我们不仅要出台文件，还要确保落实。落实的含义不仅包括是否执行的问题，还包括在执行过程中是否有偏差的问题。以被废止的3个自主创新文件为例，当时，财政部与相关科技部门准备划定一个自主创新产品范围，即《政府采购自主创新产品目录》，然而一直未出台。其实在废止之前，这3个文件并未落实。不过，在部分地区曾有试点。我曾经调研过一些地方的自主创新产品目录，可以说是借立目录之名，行地方保护之实。我国的市场经济本身发展就不够健全，竞争不充分，借政府采购促进自主创新的契机推行地方保护，其实与政府采购的立法宗旨是背道而驰的。因此，政策功能的落实一定要结合现有国情，否则制定多少文件都没用。

政策将向民生及公共服务领域倾斜

未来政府采购政策功能的发挥，将着重在哪些方面倾斜呢？政府采购政策功能的发挥，跟我国的国情、发展阶段有关。《政府采购法》的立法宗旨是预防腐败，这是我国的国情，与国外有很大不同。随着时间的推移和经济发展阶段的转变，政策环境会发生变化，政府采购的政策功能也将会逐步调整。

可以肯定的是，未来10年，首先，政府采购要向民生与公共服务领域倾斜。提高政府提供公共产品的能力，扩大公共产品和服务覆盖范围。要针对社会发展和民生领域的突出问题，大力推进以改善民生为重点的采购项目。其次，政府采购要大力支持科技创新。再其次，政府采购要加强节能增效和生态环保项目采购。积极推行合同能源管理，鼓励和支持清洁生产，推进资源节约型、环境友好型社会建设。 

（作者系国家信息中心研究员）