政府采购不宜纳入公共资源交易平台

争鸣

政府采购不宜纳入公共资源交易平台

■ 吴小明

今年6月，中央工程建设治理领导小组在南昌召开全国公共资源交易市场建设工作推进会（以下简称“南昌会议），提出建立统一规范的公共资源交易市场（以下简称“大平台”），整合现有交易模式，建立“一委一办（局）一中心”管理体制，实现所有公共资源交易活动统一进场交易或通过网络交易系统平台实施交易活动，实现信息发布、规范流程、服务标准、监督管理“四统一”。会议提出，依法必须招标的工程建设项目全部纳入统一的交易中心交易；政府采购等要纳入进场交易范围。

中央工程建设治理领导小组提出推进大平台建设，发挥市场在资源配置中的基础性作用，有利于规范政府部门行政行为，提高监管和公共服务能力，从源头上遏制腐败，但笔者认为，政府采购由于自身的特殊性，不宜被纳入大平台。

从制度层面看，政府采购是独立的法律制度体系，与其他招标活动无法统一。

城乡建设、交通运输、水利等工程交易活动均适用《招标投标法》，在法律性质、管理模式、操作程序等方面具有相通性，具备整合统一的法律和现实基础。而政府采购活动的法律依据是《政府采购法》，全国已建立和形成一套完整的法规体系，在制度目的、基本原则、监管模式、实施程序和政策功能等方面均具有独立性，与其他工程招标投标活动有根本差别，难以实现“四统一”。对照“四统一”，在信息发布方面，政府采购信息依法应当在财政部指定媒体发布，管理也有明确要求，全国已建立统一的信息发布体系；在采购流程方面，政府采购主要有5种采购方式，且要求各不相同，无法简单统一到招标这一种方式；在服务标准方面，《政府采购法》第16条规定集采机构“根据采购人的委托办理采购事宜”，是政府采购具体操作机构、承担相应法律责任，而其他工程类交易中心仅仅是招标投标活动的服务性机构，机构职责和工作内容不同，标准无法统一；在监督管理方面，《政府采购法》第13条明确规定“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责”，依法处理政府采购过程中的投诉事项。

从公共财政改革层面看，政府采购是财政支出管理体系的一部分，政府采购机构单独设立有利于财政职能完整发挥。

政府采购制度从建立之初，就与部门预算、国库集中支付构成作为财政支出管理改革的“三驾马车”，成为现代财政管理不可分割的重要组成部分，在提高财政资金使用效益、发挥宏观调控功能、加强廉政建设等方面发挥着重要作用，分离出去不利于财政职能的完整发挥。

10多年的改革实践证明，政府采购管理只有全面融入财政管理体系才能更好地发挥职能作用，将部分政府采购职能从财政管理中分离出来，另建政府采购协调管理体系的观念实际上是脱离了政府支出管理体系的整体框架，忽略了政府采购的宏观调控功能。

从公共资源改革本身的要求看，“进场交易”并等于“全盘纳入”。

南昌会议明确提出：建立统一规范的公共资源交易市场的3项原则之一是“部门监管”；建设的路径除了建立统一规范的公共资源交易中心，也可以通过计算机网络建立统一规范的交易和监管系统平台；进场的项目类别，政府采购是要“纳入进场交易范围”而不是“纳入统一的公共资源交易中心交易”。

根据上述要求，在推进大平台建设中，不应改变政府采购监管职能部门及职责，不应将政府采购纳入交易中心交易，要厘清“一办（局）”与财政部门在监管职责上的边界，避免多头重复监管。考虑到集采机构均已具备相对独立完善的运行体系，较为可行的路径是继续保持集采机构的独立性，通过计算机网络将政府采购接入大平台。

从实践层面看，政府采购难以融入大平台。

政府采购中心作为《政府采购法》明确规定的集采机构，与其他招投标中心不同，难以整合。一是机构性质不同。集中采购机构是依法设立的非盈利事业法人，组织采购活动不收取任何费用。而其他交易中心绝大部分为自收自支事业单位，向市场主体收取服务费。因此，将来设立的大平台最大可能就是自收自支单位，如对政府采购业务收费不符合改革方向和《政府采购法》要求，如不收费则难以为继。部分已建立交易平台的县（市）普遍反映，其政府采购业务目前均“贴本儿运营”，长期下去难以为继。二是职能定位不同。《政府采购法》规定，纳入集中采购目录的政府采购项目必须委托集采机构代理采购。作为操作机构，采购中心负责采购各环节的组织实施，并必须保证采购业务全程合法合规，具有审核采购人需求、督促和纠正违法行为等法律职责。在强制执行法律规定方面具有不可替代性。将政府采购统一到工程招标交易规则之中，将导致法律执行的混乱，无法操作。三是操作程序不同。采购中心具体负责项目的组织实施。而其他交易中心一般不参与具体操作，只提供场所及服务保障工作，具体项目由业主或代理机构实施，对项目执行的合法性不负责。

从政府采购的国际化趋势看，单独设立政府采购机构有利于推进加入GPA谈判，与国际接轨考虑。

我国正在开展加入WTO《政府采购协议》（简称GPA）谈判工作，《政府采购法》是谈判的重要依据和前提。加入GPA谈判要求与国际接轨，从维护国家利益考虑，依法设立的政府采购制度体系不宜改变。打破现有的法律制度体系，无疑将增加谈判难度和风险。

政府采购是政府宏观调控的重要手段。政府采购与其他招标活动不同，具有政策功能和导向作用，其调控功能非常重要，是再分配的手段。通过政府采购来实现国家的政策目标、维护国家利益是国际通行的做法。

此外，根据《政府采购法》及相关法规，经依法批准的政府采购社会代理机构也是政府采购项目执行主体的一部分，依法可以代理政府采购项目，将这些分散各地的代理机构统一纳入大平台，也不具有可行性。（作者单位：江苏省财政厅政府采购管理处）