中国住房问题更大挑战可能在未来

人民财评：中国住房问题更大挑战可能在未来

我国正处于城镇化快速推进时期，而一些城市居高不下的房价对住房保障带来很大压力。如何破解这一矛盾，成为横亘于决策者和市场参与者面前的难题。

始于1998年的住房制度改革取得了显著的成绩，但也暴露出一些突出问题。总的来看，住房改革过程中过度强调市场化，忽视了住房的社会性质和保障属性，导致房价上涨过快，保障性住房和中低价位普通商品住房供应不足，普通居民难以通过市场解决住房问题，特别是中低收入家庭住房困难问题非常突出。

住房兼具经济性和社会性。单纯将其视为经济问题，忽视其社会属性，或者单纯强调其社会性，而忽视经济规律，都是错误的认识。正是住房的社会属性，要求政府不能将其视为普通的商品，而是应考虑其社会影响采取适当的政策加以干预。为此，十八大报告明确指出，建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求。

在市场经济条件下，应当使大部分城镇家庭通过市场购买或市场租赁的方式解决其居住问题。这既是避免政府对市场不当干预的要求，也是避免财政压力过大的要求。而要实现这一目标，需要住房市场能够良性运转，避免房价或房租超过正常家庭的可支付能力。这进而要求政府应采取适当的政策，有效调节住房市场的供求。近年来，由于缺乏有效的需求调节政策，导致住房市场投机或投资需求占据重要比重，非理性的住房消费也不断膨胀，进而导致房价在一段时期内过快上涨。为抑制住房市场的投机或投资需求，目前中央政府要求房价过快上涨地区采取行政性限购政策。但从长期来看，应以财税、金融等经济性手段加以替代。

需要清醒看到的是，中国住房问题的更大挑战可能在未来，而非现在。

目前，我国城镇化率刚超过50%，如按户籍人口计算仅35%左右，远低于发达国家近80%的平均水平。现代化发展规律看，今后一二十年我国城镇化率将不断提高，每年将有相当数量农村富余劳动力及人口转移到城市。当前，住房政策体系主要关注城市户籍人口的居住问题。而在新型城市化的战略导向下，必须要考虑未来大量从农村移居到城市人口的居住问题。

未来住房市场最为突出的问题当属结构性矛盾，由此也给实现住房保障政策目标形成压力。住房市场的结构性矛盾主要体现在两方面：一是城镇居民的住房可支付能力受到严重制约；二是保障性住房供给比例较低，难以适应新增城市人口的需要。

首先，无论是从城镇居民收入还是支出视角来看，当前我国城镇居民对住房的支付能力都十分薄弱。更为严重的是，如从未来城镇新增住房的需求主体——农民工的支付能力看，城镇住房价格更是偏高。按照当前的住房价格水平，农民工在城市里无法以购买手段获得与他们的支付能力相对应的住房。

其次，未来实现住房保障目标，最需关注的主体应是部分城镇低收入家庭、进城务工人员。满足这部分群体的基本住房需求是实现新型城市化背景下住房保障目标的当务之急。从需求主体看，规模巨大而且还在迅速增加的进城务工人员即将成为城镇住房需求的主力军。2010年到2030年，需要解决已经进城或即将进城的农民工及其家属累计约4亿人在城镇居住的问题。从人口规模看，这已与现有城镇户籍人口数相当。绝大多数农民工的收入水平都远远低于城市房价和房租水平，无法融入城市商品房市场。在农民工住房问题上，市场不会自动生产与其需求相匹配的供给，确实存在着市场失灵。只有政府参与的保障性住房，如公租房、廉租房等，才能够符合他们的住房需求和支付能力。

与此同时，城市居住并非仅仅提供居住空间就足够了，还需要相配套的基础设施和公共服务。而城市基础设施建设与公共服务体系建设，需要巨额财政资金作为支撑。客观地看，中国现有城市基础设施建设已经取得了飞速发展。然而也要注意，现有的城市面貌焕然一新，恰恰是以愈演愈烈的土地财政作为支撑。城市化建设资金需求的满足，需要来自于土地的较高现金流以及相应的城市融资能力作为支撑，而后者就需要高房价作为支撑。过高的房价，恰恰是实现住房保障政策目标的主要制约。

展望未来，城市人口的增加，以及城市化标准、品位的提高，都对基础设施建设以及其他公共服务建设提出了更高的要求。与此同时，基础设施单位投资成本将面临不断上升的压力，这都决定了需要巨额资金提供支持。据预测，到2020年城市基础设施的总投资需求可能高达16万-20万亿元。抓好城市基础设施建设与公共服务体系建设工作，同样是新型城市化战略的重要体现，也是实现住房保障政策目标的重要内容。而与这一巨大投资需求相对应的，是亟待改变的以土地为支撑融资模式。

结合国际经验，以城市为主体发债是摆脱土地财政依赖之后加强城市建设的主要办法。我国目前城镇化水平总体上还比较低，而且每年还以一个百分点左右的速度快速发展，正是处于需要集中资源大幅投入的阶段，但还缺乏稳定成熟的财力来源予以支撑。解决的一种思路是，通过某种制度安排，把城镇化建设未来的收益平移到目前来使用，将来再逐步偿还。这就需要建立且大力发展市政债制度，为城市建设提供充足稳定的资金来源。（作者系中国社科院财经战略研究院财政研究室副主任）