治理国企垄断要具体问题具体分析

治理国企垄断要具体问题具体分析

国有企业的垄断问题受到社会高度关注。对国企垄断要具体问题具体分析，而不是一概予以否定。

首先，要区分不同性质的国企。根据国有企业提供的产品和服务属性、所处行业的重要性以及所处行业市场机制的有效性，我们可以将国有企业分为两大类别：商业性国企和兼有政策性功能的国企，也有相关部门或研究人员的分类是竞争性国企和公益性国企，或者竞争性国企与功能性国企。其中，具有自然垄断特征的行业、提供重要公共产品和服务的行业、涉及国家安全的行业以及包括部分支柱产业和高新技术产业在内的国企大体上属于兼有政策性功能的国企，除此之外，其他所有的国企都应该是商业性或竞争性国企。

其次，商业性或竞争性国企的垄断需要加强治理。特别是如果商业性或竞争性国企的垄断不是市场竞争的结果，而是行政垄断的结果，其垄断地位的维持更多地源于行政垄断的改革滞后，就更加需要通过不断深化改革打破垄断，强化竞争，以便市场机制能够发挥在资源配置中的基础性作用。

第三，兼有政策性功能的国企的垄断具有一定合理性，但也要不断地通过引入竞争或强化规制以提高效率和质量。如电力供应行业的国家电网和南方电网属于典型的自然垄断，再设立新的电网企业所带来的是行业平均生产成本的提高和用电成本的增加；电信行业实际上也具有典型的自然垄断特征，考虑到基础电信网需要巨额投资，新设电信企业的结果会导致行业平均生产成本的增加；石油行业中的国企垄断的合理性在于石油的战略性资源属性；航空航天行业及军工行业国企垄断的合理性在于该类行业的战略性地位及其涉及国家安全。总之，兼有政策性功能的国企垄断均带有行政垄断的特征，但这类行政垄断在一定程度上是合理的，也是必要的。事实上，这些行业不仅在世界主要经济体中都是高度垄断的，而且在许多国家都是行政性垄断。

尽管兼有政策性功能的国企垄断具有一定合理性，但其垄断也可能带来严重的问题。如价格水平过高、成本控制和技术创新的动力不够，甚至还可能导致收入分配不公。因此，即便具有一定的合理性，对这类国企的监管和治理也十分必要。

针对垄断性国企的治理应采取不同的思路。与治理竞争性国企垄断的策略（打破行政垄断，引入市场竞争）不同的是，在当前环境下，对兼有政策性功能的国企垄断所带来的问题，治理的基本前提是总体上维持现状，而不是贸然打破垄断。这是因为以下原因：或者是竞争难以引入（如自然垄断所形成的进入壁垒），或者是竞争的引入会恶化经济福利（如自然垄断），或者是带来其他具有全局性的不利影响（如影响国家安全）。

需要特别说明的是，考虑到兼有政策性功能的国企主营业务可能涉及多个行业，或所处行业能够进一步细分为子行业的情况，针对市场机制有效、不存在自然垄断、不具备战略地位、不影响国家安全的子行业，还是应坚持打破垄断、引入市场竞争。如石油行业中的石油销售、石油冶炼，电信行业的电信增值业务，电力行业中的电力生产等都属于此类情况，虽然近些年来已经大大提高了竞争的程度，但还需要继续打破垄断，持续引入竞争。

对兼有政策性功能国企垄断治理的重点在于进一步优化国资管理机制和完善监管体系。在优化国资管理机制方面，主要是在考核这类国企时，短期应强调产品、服务质量和成本、效率考核，弱化利润考核，而从长期来看，仍然需要有盈利的考核。在完善监管体系方面，应借鉴其他国家的经验，强化相关法律法规体系和制度建设，不断加强行业监管和社会监管，改革垄断性资源的定价机制（如电和成品油的定价机制），并在价格水平、服务标准、成本控制和收入分配等方面加强监管。

在经济全球化时代，我们需要对垄断和国企垄断进行系统认识，全面评价。对于垄断之弊，一方面要通过反垄断法的执行来治理；另一方面也要对兼有政策性功能国企和商业性国企两类不同国企的垄断采用不同的治理策略。对于兼有政策性功能国企的治理重在强化成本和效率考核，弱化短期利润考评，对于商业性国企的治理则要坚决打破行政垄断，引入充分竞争。对于垄断之利，要进一步推动与经济结构调整、经济发展方式转变相适应的转型，即由行政式垄断转变为系统集成式的垄断，以占据全球价值链高端，提升中国的国际经济竞争力。（作者系国务院发展研究中心企业研究所所长）