非招标管理直面实践难题

■ 非招标办法（征求意见稿）重点看（2）

非招标管理直面实践难题

■ 本报记者 贾璐 实习生 程红琳

《政府采购非招标采购方式管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》）第二章为一般规定部分，共26条。在业内人士看来，部分条款对实践中的难点问题作出了有针对性的规定。

预算项目界定化整为零

【重点条款导航】

第五条 在一个财政年度内，采购人将一个预算项目下的同一品目或者类别的货物、服务，采用公开招标以外的方式多次采购，累计资金数额超过公开招标数额标准的，属于以化整为零方式规避公开招标，但项目预算调整的或者依法经批准采用公开招标以外方式采购的除外。

【条款解析】

某年3月，A单位通过竞争性谈判采购了共计40万元的打印机；5月，通过询价采购了约50万元的一体机；10月，通过竞争性谈判采购了逾60万元的打印机。据了解，该地的公开招标数额标准为120万元。由于一体机具有打印功能，A单位此举是否属于以化整为零方式规避公开招标？ “哪些产品属同一类？打印机和一体机算不算同一类？桌子和椅子是不是同一类？对于这些问题，不同的人可能有不同的认识。” 浙江省财政厅政府采购监管处张旭东指出：“本条款将化整为零的判断标准统一到预算项目，突出了政府采购的财政预算执行属性，是财政管理的应有之义。”

同时，本条款也明确例外情况，即项目预算调整的或者依法经批准采用公开招标以外方式采购的不属于化整为零的范畴。

曾供职于政府采购法律咨询行业数年的律师高虹静分析指出，因工程项目很难被拆分、肢解，几乎不存在化整为零的现象，应当是出于这种原因，本条款未涉及工程项目。

【业内观点】

接受记者采访的大多数业内人士表示，本条款对化整为零作出进一步的界定，为监督部门提供了明确的判定依据。

“这条规定参照了国际惯例，在起草《招标投标法》和制订政府采购法律法规时都曾考虑加入类似条款，但因执行和检查存在较大难度，最终没能实现。”国信招标集团总工程师荆贵锁表示：“如果今后能够执行这一规定，应该是一种进步。” 

“浙江等地多年来均按预算项目的标准界定化整为零，取得了良好的效果。本条款是对实践中先进经验的汲取，相信能有效约束采购单位化整为零的现象。”一位业内专家表示。

此外，《政府采购法》第二十八条规定“采购人不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他任何方式规避公开招标采购”，但在法律责任部分并无相应的处罚条款。因此，一位不愿具名的实践工作者建议：“应明确规避公开招标的法律责任和实施处罚的主体，便于监督。否则规定再细，处罚措施不到位，这一条款也会名存实亡。”

明确工程项目采购方式变更

【重点条款导航】

第六条 达到公开招标数额的货物、服务项目，或者达到招标规模标准、依法不进行招标的工程项目，申请采用非招标采购方式采购的，申请人应当向财政部门提交以下材料并对材料的真实性负责：

（一）项目基本情况说明；

（二）项目预算金额和预算批复文件，或者资金来源证明；

（三）拟申请采用的采购方式和理由；

（四）财政部门要求的其他相关证明材料。

 申请采用单一来源采购方式，属于本办法第四十三条第一项情形的，还需提供三名以上专业人员的论证意见、专业人员名单以及在省级以上财政部门指定媒体上公示的情况。

【条款解析】

 这是近日发生在某地采购代理机构的真实事件。某采购单位以“以前一直是找这家供应商采购的”为由申请单一来源，被财政部门批准。采购计划书报到采购代理机构后，采购代理机构认为采购单位申请单一来源的依据并不充分，但是苦于法律上无规定，因此束手无策。

“本条出台后，今后严肃采购单位申请单一来源行为就有依据了。” 该采购代理机构负责人欣喜地表示。

本条是对公开招标转为非招标采购方式的审批程序性规定。第一款明确了货物、服务、工程申请非招标采购方式时需提供的材料；第二款规定了以“只能从唯一供应商处采购的”为理由，申请单一来源时，所需的申请材料和论证、公示方法。

其中，关于货物、服务项目申请变更采购方式时，需提供的程序性材料，与之前变更采购方式时要审查的程序和规范性文件一致。而单一来源的论证与公示，则借鉴了实践中的成熟经验。 

“本条的焦点是明确提出了工程项目变更采购方式的问题。”高虹静指出：“为什么要将工程项目纳入此条呢？因为虽然《政府采购法》第四条规定工程招投标适用于《招标投标法》，但是事实上工程项目也存在特殊情况无法招标投标的时候。那么此时如果采用了竞争性谈判或单一来源等非招标方式，实际上又需要适用《政府采购法》。”

对于本条第二款，张旭东认为，《政府采购法》实施以来，就如何有效规范单一来源采购方式申请和审批，防止单一来源的滥用，促进单一来源采购的透明度，全国各地都进行了有益的探索。如，浙江于2007年制定《浙江省政府采购方式和采购类型审批管理办法》，规定凡采购单位申请单一来源采购，应提供申请报告、审批表、专家论证意见等六项材料，由财政部门在指定媒体公示，公示无异议的予以批准。

【业内人士观点】

近九成接受记者采访的业内人士均表示，很高兴地看到本条将实践中的做法以法律的形式固定下来，弥补了政府采购法律空白。

高虹静认为，对于工程项目变更采购方式，实践操作中可能还会遇到新的问题。一位不愿具名的一线操作者则指出，针对本条第二款中的“专家论证”，应出台操作细则规范，否则很容易流于形式。而广东省深圳市财政委员会政府采购监督管理办公室汪泳建议，在单一来源采购方式的申请在本条规定的论证、公示基础上，还可以建立供应商举证机制。