划清非招标采购管理的楚河汉界

■ 非招标办法（征求意见稿）重点看（1）

划清非招标采购管理的楚河汉界

■ 编者按：

《政府采购非招标采购方式管理办法》（征求意见稿）甫出，即引起了政府采购业界的强烈反响。在这部旨在填补法律空白，解决非招标方式采购管理和操作实际问题的办法中，哪些条款最值得关注和推敲？业内人士又有怎样的观点和建议？本报特辟出专栏，以章节为单位，与您一同重点看。

■ 本报记者 张静远

《政府采购非招标采购方式管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》）第一章为总则部分，共分4条，分别对办法制定目的、基本概念界定、适用范围、管理审批主体作出了规定。在业内人士看来，适用范围、管理审批主体等相关规定有较大突破。

《办法》涵盖非招标工程项目

【重点条款导航】

第二条第三款 本办法所称工程，是指依法不进行招标的政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务。

第三条  符合以下情形之一的，采购人可以采用非招标采购方式采购：（一）依法制定的集中采购目录以内未达到公开招标数额的货物、服务；（二）政府采购限额标准以上、公开招标数额以下的货物、服务；（三）公开招标数额以上、经批准采用非公开招标方式的货物、服务；（四）依法不进行招标的工程。

【条款解析】

根据上述规定，《办法》的适用对象基本可以分为两大类：一大类是依据《政府采购法》和相关法律不需进行公开招标的货物、工程和服务项目；另一类为本应依法招标采购但经批准可采用非公开招标方式的货物、服务类采购项目。其中前一类又可分为：政府采购限额标准以上、公开招标数额以下的或集中采购目录以内未达到公开招标数额的货物、服务类项目，以及依法不进行招标的工程类项目这两类。对于非招标类工程，办法第二条特别规定，工程是指依法不进行招标的政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务。

【业内观点】

业内人士认为，《办法》将依法不进行招标的政府采购工程与工程建设有关的货物、服务也将纳入规定范畴，旨在明确不同法律体系对工程类项目管辖权的分工。《办法》关于工程的概念界定与《招投标法实施条例》的表述一致，两者在对工程类项目的管理上互为补集。

针对《办法》中关于原本应依法进行公开招标的项目经批准可走非招标程序的规定，有网友提出，这类项目的采购方式应当先转为邀请招标，在邀请招标不能实施的情况下才可考虑非招标的采购形式。而江苏省政府采购中心副主任龚云峰则认为，原本应当走公开招标而提出采用非招标方式申请的项目当中，有不少项目属于紧急采购，设置审批关卡就意味着增加了采购的时间成本。龚云峰建议，办法是否可针对一些此类情况专门设置省略审批环节的绿色通道，以保证紧急项目可顺利如期完成。对于该条规定，浙江省松阳县招投标中心工作人员张志军认为，《办法》并未提及项目在什么样的情形中可批准改走非招标程序，为日后的管理留下了空白。

就工程类非招标项目的规定，张志军提出应专门标注出此类项目须为政府采购类项目的前提。张志军认为，工程类项目包括政府采购项目和非政府采购项目。非政府采购的工程招标项目，即便不采用招标方式，也须依照招投标法法律体系的规定，履行相关审批程序后进行自行采购，而不受本办法约束。

此外，也有一位不愿意透露姓名的代理机构从业人员认为，竞争性谈判等非招标采购方式在程序上的设计主要是基于货物、服务类采购需求，而工程类采购专业性较强，现将其纳入该采购方式体系，是否会符合实际还有待考证。

赋予县级财政部门审批权

【重点条款导航】

第四条第二款  达到招标规模标准、依法不进行招标的工程项目，需采用非招标采购方式的，采购人应当在采购活动开始前，报经主管部门同意后，向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。

第四条第三款  财政预算实行省直接管理县财政改革的地区，县级人民政府财政部门可以根据需要并报经省级人民政府财政部门批准，行使本条第一款、第二款规定的职权。

【条款解析】

依据《办法》规定，两类非招标项目需要经过审批方能进行采购：一是本应依法进行公开招标的货物、服务类项目，二是依法不进行招标采购的工程。

《政府采购法》第四条规定政府采购工程进行招标投标的，适用《招标投标法》，而其中竞争性谈判、询价采购等各类非招标采购方式的适用范围均被规定为货物服务类采购，工程类非招标采购项目的管理办法并无明确制度来规范。《办法》明确了工程类非招标项目需要财政部门进行审批的要求，填补了工程类非招标管理的空白。

就项目的审批权问题，办法重申了《政府采购法》第二十七条的规定：货物、服务类采购因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。同时，就省管县的非招标采购项目，办法明确了其审批权在县一级监督管理部门。

【业内人士观点】

就采用非招标方式的工程项目，国联律师事务所律师周淑梅和北京齐致律师事务所律师马明德均告诉记者，在以往实践中，不少本应进行公开招标的项目经相关批准后便可自行采购。《办法》关于工程类非招标项目需报监管部门审批的规定是一项创新，但是，《办法》对工程与货物、服务的审批要求进行区别对待似乎不妥。

而中招国际招标公司副总经理胡杰则表示，《办法》中的这一项规定反映了《政府采购法》中将政府采购内容划定为货物、服务、工程三大类的规定，将非招标类工程采购纳入管理能够体现政府采购法对工程类采购的主旨。

对于省管县审批权的规定，苏州大学法学院副教授朱中一认为，这项规定是审批权力下放的反映，体现了一级采购、一级监管的要求。但朱中一提出，相关规定可能触动了《政府采购法》的规定，可能存在合法性问题。