完善政府购买服务的选择和定价机制——无锡市政府购买公共服务改革运行机制研究

完善政府购买服务的选择和定价机制

——无锡市政府购买公共服务改革运行机制研究

 

■ 江苏省无锡市财政局课题研究组

从2006年起，无锡市开始推行政府购买公共服务改革，并在改革过程中结合了绩效管理、国库集中支付等工作要求。政府购买服务改革试点以来，取得了一定的成效，提高了公共服务质量，整合了社会各类资源，推动了公共服务市场化，提升了资金管理使用效率，但也存在一些问题。比如，缺乏完善的政府购买服务项目选择机制、政府购买服务市场化导向不清晰、缺乏规范严密的操作管理制度、政府购买服务项目与财政资金管理衔接不畅等问题影响了政府购买服务应有功能的发挥。

为进一步深化政府购买服务改革，无锡市财政局课题研究组结合无锡市改革实际，对政府购买服务进行了全面调研，并形成了课题报告。本文为该报告的建议部分。

——引子

 

范围界定

1．范围界定的基本原则

（1）项目具有公共性。公共性是指纳入政府购买范畴的公共服务属于市场失灵的领域，这些公共服务在消费上具有非竞争性和非排他性特征，只有通过政府公共提供，才能满足社会的公共需要。

（2）项目具有服务性。服务性是指纳入政府购买范畴的公共服务应属于支撑经济社会正常运转的社会服务支持系统中的公共服务。

（3）项目具有公益性。公益性是指纳入政府购买范畴的项目是以社会效益为主的，属于社会公共福利的公共服务项目，其受益对象是全体社会公众，举办这类项目符合社会的公共利益，是政府必须承担的责任。

（4）项目具有非营利性。非营利性是指纳入政府购买范畴的公共服务项目不以营利为目的，借助政府购买这种市场化的方式，在公共服务领域中，形成充分竞争的选择机制，更好地提高公共服务的提供效率和财政资源配置和使用的效益。

2．具体项目选择的标准

根据上述原则，结合无锡市经济社会发展实际情况，按照关注民生、体现公平、兼顾效率以及先易后难、以点带面、逐步推开的工作思路，建议根据以下6个方面的标准选择近期政府购买服务项目：相关工作纳入市委市政府年度重点工作目标（即“标杆”）；直接提供公共服务不在相关政府职能部门职责范围内；该领域已具备成熟的服务供应市场，形成充分竞争；该领域事业单位已基本完成改制；政府购买服务资金必须纳入年度预算编制范围；预算编制时，主管部门已对拟实施政府购买服务项目提出具体的绩效目标和量化考核指标。

根据上述原则和标准，建议将近期政府购买公共服务的推广面主要集中在社会工作服务、环卫保洁服务、城市基础设施管护、公共文化服务等领域。

 

部门职责分工

1.市公共财政体制改革领导小组职责

政府购买公共服务由市公共财政体制改革领导小组牵头组织部署、协调。其主要职责是：负责审定政府购买公共服务实施范围和年度项目计划；制定政府购买公共服务的各项具体制度和管理办法；决定政府购买服务的总体流程；督促有关行政职能部门按规定及时实施政府购买公共服务工作；协调公共服务购买过程中的各部门关系等。

2．财政部门职责

在政府购买公共服务中，财政部门的主要职责是负责按照市公共财政体制改革领导小组的要求，开展具体工作，强化政府购买公共服务的预算管理，保障政府购买公共服务的资金供给，推动主管部门的服务购买行为及绩效评估工作。具体包括：审核汇总并编制政府购买公共服务年度项目、资金计划，并纳入年度预算；结合绩效预算管理要求，在编制年度预算过程中，审核和确定年度政府购买公共服务项目的绩效目标、购买方式和考评办法；根据财政资金管理要求，规范购买资金管理，简化资金拨付流程，保证资金足额、按时拨付；配合相关部门实施政府购买服务项目的监督检查与绩效评估。

3．主管部门职责

政府购买公共服务中，主管部门的职责主要是对政府购买公共服务项目进行监督管理，组织实施具体购买活动。要对政府购买公共服务的具体项目进行调研，测算服务成本，明确服务标准，规划服务总量，细化购买流程，分项制定政府购买公共服务项目实施方案，报市公共财政体制改革领导小组审查批准，并根据方案组织实施购买；要建立项目评审制度，对政府所购买的公共服务项目的实施情况进行监督考察，组织、监督项目单位按时、保质、保量地提供公共服务，会同有关部门对所监管单位进行绩效考核。具体包括：

（1）贯彻执行政府购买公共服务的各项制度和管理办法；

（2）根据政府购买服务的范围原则和项目选择标准，提出年度购买服务项目计划，报市财政部门审核汇总；

（3）提出年度购买服务项目计划对应的资金计划，提出资金安排建议，报市财政部门审核汇总；

（4）提出政府购买服务项目的具体绩效目标和量化考核指标；

（5）制定本部门购买公共服务的具体操作方案；

（6）监督管理政府购买项目的实施；

（7）会同相关部门组织实施政府购买服务项目的绩效评估。

4．市编委职责

市编委要根据行政管理体制改革的总体方向和公共服务事业发展的客观情况，不断调整完善市属事业单位的分类改革办法，调整和完善政府行政职能部门的职能职责，并相应修订部门“三定”方案。

5．审计部门职责

市审计局要把政府购买服务资金管理、支付、使用、效益等全面纳入审计范围，加强监督检查，提出改进建议，以促进财政资金使用效益的提高。

6．项目单位职责

项目单位根据政府购买服务方案或协议，具体承担提供相应公共服务的职责，加强内部管理，不断提高管理和服务水平，提高服务效率和质量，具体包括：执行政府购买公共服务的相关制度和管理办法；履行政府购买公共服务合同和协议；确保政府公共服务的质量和数量；配合财政与主管部门的监督和检查。

 

购买服务的方式

根据政府购买公共服务项目的不同特点，可选择不同的购买方式，具体包括政府采购、定额补助和凭单3种。

1．政府采购。政府采购主要采用公开招投标形式进行，符合政府采购相关规定的，经审批后可采用邀请招标或竞争性谈判的方式进行。公开招标的方式是由购买方确定需购买公共服务的数量和质量标准，向社会公开招标，中标单位与购买方签订政府购买服务合同，中标单位在合同许可的范围内自由配置可支配资源，并按合同提供公共服务。

2.定额补助。政府在不增加固定资产投入的前提下，根据企业或民间社会组织提供特定公共服务的数量和质量，按一定标准给予补贴，从而鼓励企业或者民间社会组织提供公共服务。

3．凭单。政府向符合规定条件的公共服务对象发放凭单，由公共服务的消费者选择服务提供方，并向服务提供方交付凭单，服务提供方持凭单向主管部门要求兑现一定数量的资金。这种方式主要适用于具有特定消费人群且服务群体较为分散、需求量大、服务提供方数量众多的项目。

 

服务定价

政府购买服务涉及的项目多，不同项目的成本构成比较复杂，而且有的成本可以量化，有的则不能够直接量化。因此，对于具体的项目成本核算，可考虑借助专业技术机构的力量，进行精确的成本核算。在核算当中，应该结合当地的物价水平、生活水平、居民收入状况、财政支付能力等各项因素进行综合定价。

1．定价基本原则

在具体定价过程中，可以采取分类分级定价策略，遵循以下基本原则：

（1）不以盈利为目标，重在保护消费者的利益；

（2）发挥价格机制的作用，重在引导公共服务健康发展；

（3）适当维护公共服务供应者的利益，以损益平衡或微利为标准；

（4）公共服务的购买总价应在地方财力可承受范围内，通过政府年度预算加以控制。

2．具体定价方法

（1）全额补贴法。以服务项目的劳务成本为依据确定购买公共服务的价格，公共服务的劳务成本全部纳入政府预算，由财政给予全额补贴。主要适用于社会福利性公共服务项目，如太湖闸站管理等。

购买价格＝人员基本工资＋材料消耗费用＋社会保障费用

（2）差额补贴法。由政府根据当地的物价水平、基本生活水平状况进行差额补贴。主要适用于政府鼓励企业单位参与公共服务领域基本建设、且提供公共服务过程中的成本难以全面准确核算的项目。如社会办养老机构等。

购买价格＝同业价格×服务数量

（3）平均成本法。即购买价格与平均成本相等，财务收支相抵，损益平衡。主要适用于政府不擅长或为完成该服务必须专门负担人员经费从而导致效率低下的专门服务项目，如公益性场馆的物业管理等。

购买价格＝该服务的社会平均单价×服务数量

（4）微利法。即根据社会平均成本加上经营者的合理收益来确定，使公共服务供应者能获得微利。主要适用于同类公共服务的供应主体较多、已存在充分竞争的市场，且专业性较强、技术含量较高的项目，如园林绿化等。

购买价格＝（成本+利润）×服务数量

 

管理与评估

1．强化绩效目标管理。政府购买服务要围绕公共服务绩效目标的制订、服务提供、日常监管和绩效考评等环节实施全过程的绩效目标管理。政府购买服务项目实施前，主管部门应制定详细、可量化的绩效目标，并采取切实措施分解落实，建立跟踪和分析制度，在服务的提供过程中进行全面及时的监控；在一个服务周期结束后，会同相关部门对绩效目标的实现程度、服务质量、数量、态度、协作状况等进行综合考核评价。

2．强化绩效预算管理。政府购买服务资金计划应在编制年度政府预算时通盘考虑，按照政府预算编制绩效管理改革的要求，对政府购买服务资金使用实行严格的绩效考评，并将绩效考评结果与今后主管部门的经费安排挂钩。

3．强化购买资金管理。政府购买服务资金全部纳入年度预算，严格按照相关财政资金管理办法执行，资金拨付与绩效考评结果挂钩，逐步实行国库集中支付。对已实行政府购买服务并落实了购买服务资金的，政府年度预算中不应再另行安排用于直接提供该项公共服务的专项经费，政府主管部门实施相关领域公共服务监管属于部门法定职责，纳入正常工作经费，通过部门预算解决。