预算资金不是预算单位的资金

栏目：理论前沿时间：2014-02-21 10:58:53　发布：管理员分享到：

■ 秦志龙

“预算资金是否是预算单位的资金”是一个困扰笔者多年的一个问题。按照《中华人民共和国预算法》第19条“预算由预算收入和预算支出组成”的规定，笔者从预算收入和预算支出分别探讨这个问题。

预算收入不是预算单位的收入，这应该比较好理解，也容易被预算单位所接受。因为如果说预算收入就是预算单位的收入，税务局收的税全部作为税务局的收入，由税务局自己花，那没有收费职能的部门怎么运转？整个政府机构怎么正常运转？具有收税、收费功能的单位只是政府各部门职能分工不同，而不是说，自己收来的税费就是本单位的收入。当然，笔者也遇到过不这么认为的同志。前几年在某单位采购项目实施过程中，该单位负责人质问笔者：“我花我单位收来的钱，为什么要通过政府采购？”这样的诘问，让人无语以对。

再来讨论预算支出。这个问题比较复杂，而且不少人都认为“预算支出资金就是预算单位的资金”，即使某个项目批准的预算没有花完，也可以将节余资金花在任何想花的地方。其理由是：预算已经人大批准，就是要花完这笔资金。实践中，也有预算单位经常因政府采购价格低于预算金额（有时可能幅度还比较大）而对政府采购不满，甚至拒绝确认专家评审结果。

从字面上看，要花完预算的观点不能说没有一点道理。毕竟，《预算法》第47条规定，“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行。”而且，《预算法》也没有明文规定预算支出资金是否就是预算单位的资金。但是，仅从字面上理解，显然是站不住脚的，而应从《预算法》的基本精神和资金节余的原因两个方面来分析。

首先，来看《预算法》的基本精神和规则。从《预算法》第1条“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展”，第9条“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变”，以及第57条“各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。不同预算科目间的预算资金需要调剂使用的，必须按照国务院财政部门的规定报经批准”等规定不难看出，预算支出资金并不是预算单位的资金。

其次，来看预算支出产生节余的原因。以信息系统项目为例，笔者认为预算资金产生节余的原因主要有以下几点：

第一，对一个信息系统项目来说，从可行性研究、立项、审批到进入政府采购程序，往往要经过1-2年，甚至更长的时间，由于时间过长，产品价格发生变化。

第二，通过政府采购的规模效应以及一个充分竞争的平台，得到一个比较低的价格，导致资金节余。

第三，信息系统产品具有特殊性，导致实际采购价格比预算资金要低。IT界有个著名的摩尔定律（计算机第一定律），其内容为：当价格不变时，集成电路上可容纳的晶体管数目，约每隔18个月便会增加一倍，性能也将提升一倍。换言之，每一美元所能买到的电脑性能，将每隔18个月翻2倍以上。设想一下，1年或2年前确定的预算，现在能不产生节余吗？

第四，品牌不同，价格自然不同，如果编制预算时全部按照比较高端品牌价格，而实际招标结果可能不完全如此，产生资金节余也就很正常了。这类案例有很多，比如2008年××视频信息IP网络项目，预算为2819万元，该项目共有11个供应商参与投标，最高价28180000元、最低价20050672元、算术平均价24839971元，最终专家推荐报价最低的供应商为中标供应商。当时该预算单位坚决不同意该评标结果，主要理由是：批准的预算就是他们的钱，他们要把资金用足、用完；投低价的产品品牌知名度没有他们想要的好，担心产品质量、可靠性。经过几个月的折腾，该预算单位最终还是同中标供应商签订了合同。4年多过去了，该项目运行得很好，经历了市里重大事件的考验，因此所谓的担心产品质量、可靠性问题是站不住脚的，主要还是想把预算花完的心理因素在作怪。

综上所述，笔者认为，节余资金可以归采购人继续使用，但并不意味着该节余资金可以被滥用、乱用，更不能把预算资金作为预算单位的资金，而必须要遵循一定的规范和程序。

（作者单位：上海市政府采购中心）

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