【案例看台】
在投标截止日前7天修改资格条件，继续采购合规吗
■ 熊键 贾先勇 曹葆华
基本案情
受采购人委托，某代理机构负责某医院4台彩色多普勒超声诊断系统采购项目，预算金额为960万元。经评标委员会评审，确定A供应商中标。中标结果公示后，财政部门收到B供应商的实名举报，认为A供应商所投产品不满足公告要求的“第三类医疗器械产品”，同时还举报了代理机构推迟开标时间，要求调查并重新组织开展采购活动。
财政部门收到举报后，组织开展调查。发现招标文件中特定资格要求为“本项目为第三类医疗器械产品”。公告发出后，多家供应商质疑，认为“本项目为第三类医疗器械产品”的特定资格具有歧视性。经综合研判，采购人于投标截止日前7天对特定资格进行了修改，但未终止采购活动，而是顺延了提交投标文件的截止时间。
财政部门调查后认为，采购人收到质疑后，对招标文件中的资格条件进行更改，继续开展采购活动，违反了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十七条“不得改变采购标的和资格条件”规定。最终，财政部门责令采购人重新开展采购活动。
案例分析
在政府采购活动中，对招标文件进行合理的澄清和修改，能够更好地满足实际需求，同时保障所有投标人的合法权益。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十七条规定：“采购人或者采购代理机构可以对已发出的招标文件、资格预审文件、投标邀请书进行必要的澄清或者修改，但不得改变采购标的和资格条件。澄清或者修改应当在原公告发布媒体上发布澄清公告。”
在实际操作过程中，是否继续组织或需要重新发布公告澄清，取决于修改内容的性质和影响范围。
招标文件发出后，资格条件和采购标的是不能直接修改的。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十五条规定：“招标文件、资格预审文件的内容不得违反法律、行政法规、强制性标准、政府采购政策，或者违反公开透明、公平竞争、公正和诚实信用原则。”一旦存在前款规定的情形，并且影响到潜在投标人投标或者资格预审结果，采购人或者代理机构应当在修改招标文件或者资格预审文件后重新招标。资格条件是供应商参与投标的“入场券”，资格要求修改，关系到供应商参与资格的变更，会对参与主体的范围产生影响。
招标文件发出后，如果对招标文件中的文字错误、格式进行调整，或者对招标文件中不明确的内容进行解释或说明，但不改变原条款的实质内容，不影响投标人意愿等非实质性修改或澄清，通常通过发布公告澄清。如果澄清或修改可能影响投标文件编制，导致投标截止时间或开标时间发生变化，还应以书面形式通知所有获取招标文件的潜在投标人。
在本案例中，代理机构对资格要求进行了实质性修改，修改完招标文件后，未终止采购活动，未启动新的采购流程，而是对潜在供应商进行书面通知后继续开展采购活动，违反了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十七条规定。
相关建议
一是要强化需求论证的重要性。通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，了解相关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息等，必要时，应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见，使采购需求更完善、履行采购合同的能力资质更合理、评审指标和分值的设定更切实可行，使采购更加符合政策规定的技术、服务、安全等要求，特别是避免以不合理条件限制或者排斥潜在供应商。
二是维护招标文件的严肃性。招标文件是招标活动中最重要的文件之一，尽管无论出于何种原因，采购人或代理机构都可以对已发出的招标文件进行澄清或者修改，但对实质性条款的修改，或者对已发出的招标文件反复进行修改，都会降低招标文件的严肃性。采购人或代理机构在编制招标文件阶段，应做到严谨、科学，对不熟悉的专业问题，准确把握采购需求，深入了解市场行情，严格供应商资质要求，尽量避免对已发出的招标文件进行反复修改。
三是重视重点环节的合规性。紧盯政府采购关键步骤，规范政府采购全流程，健全采购需求确定、落实采购政策、编制采购计划、规范信息公告、加快合同签订、履约验收及资金支付等重点环节的内部审批和会商制度，严格按照法律法规规定，加强内控建设，将内控管理制度贯穿于政府采购活动的全流程、各环节，重点加强对关键环节、关键岗位和重大风险事项管理。实现各环节相互监督和制约，将内控管理贯穿于政府采购活动全过程，实现内控管理全覆盖。
法律链接
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》有关条款
第二十五条 招标文件、资格预审文件的内容不得违反法律、行政法规、强制性标准、政府采购政策，或者违反公开透明、公平竞争、公正和诚实信用原则。
有前款规定情形，影响潜在投标人投标或者资格预审结果的，采购人或者采购代理机构应当修改招标文件或者资格预审文件后重新招标。
第二十七条 采购人或者采购代理机构可以对已发出的招标文件、资格预审文件、投标邀请书进行必要的澄清或者修改，但不得改变采购标的和资格条件。澄清或者修改应当在原公告发布媒体上发布澄清公告。澄清或者修改的内容为招标文件、资格预审文件、投标邀请书的组成部分。
澄清或者修改的内容可能影响投标文件编制的，采购人或者采购代理机构应当在投标截止时间至少15日前，以书面形式通知所有获取招标文件的潜在投标人；不足15日的，采购人或者采购代理机构应当顺延提交投标文件的截止时间。
澄清或者修改的内容可能影响资格预审申请文件编制的，采购人或者采购代理机构应当在提交资格预审申请文件截止时间至少3日前，以书面形式通知所有获取资格预审文件的潜在投标人；不足3日的，采购人或者采购代理机构应当顺延提交资格预审申请文件的截止时间。
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